Gemeenten moeten bij een besluit over een bijstandsaanvraag alle relevante gegevens en stukken afwegen die bij de aanvraag horen. Dat geldt mogelijk ook voor gegevens en stukken die alsnog te laat worden ontvangen na het buitenbehandeling stellen van een aanvraag. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft dat bepaald in een uitspraak van 13 december 2022.
Voorheen hoefden gemeenten stukken die na de buitenbehandelingstelling waren ingediend niet alsnog inhoudelijk mee te nemen in de beoordeling. Welke consequenties heeft deze uitspraak voor de uitvoering van de Participatiewet, en welke scenario’s kunnen zich voordoen na het buiten behandeling stellen van een aanvraag?
De casus
De gebruikelijke wijze van het buiten behandeling stellen verandert niet. De uitspraak heeft alleen invloed op het handhaven van een besluit tot buiten behandeling stellen. Daarbij spelen 3 factoren een rol:
- Het moment en de aard van de heroverweging;
- De belangenafweging tussen de betrokken partijen;
- Of de stukken al eerder inhoudelijk zijn beoordeeld in een ander besliskader.
Er zijn 5 scenario’s mogelijk. De scenario’s gelden alleen als alle ontbrekende stukken die relevant zijn voor de aanvraag, alsnog zijn ontvangen.
Scenario 1: geen verdere besluitvorming
De aanvraag is buiten behandeling gesteld, de relevante stukken worden alsnog te laat ontvangen, en er is geen sprake van verdere besluitvorming.
In dit geval hoeft u de aanvraag niet nog een keer inhoudelijk te behandelen. Er is geen aanleiding tot een nieuwe belangenafweging. De stukken hoeven ook niet in een ander kader inhoudelijk beoordeeld te worden. U kunt wel op ambtelijke gronden terugkomen op het besluit als daar aanleiding voor is.
Scenario 2: nieuwe aanvraag
De aanvraag is buiten behandeling gesteld, de relevante stukken worden alsnog te laat ontvangen en er wordt een nieuwe aanvraag ingediend over dezelfde periode als waarover de buiten behandeling gestelde aanvraag gaat.
In dit geval kunt u de nieuwe aanvraag zien als een verzoek om terug te komen op het eerder genomen besluit. Dit noemen we een herzieningsverzoek (artikel 4:6 Awb). Het is dan mogelijk dat u het eerder genomen besluit moet heroverwegen en een nieuwe belangenafweging moet maken. Voordat u overgaat tot een heroverweging moet u wel rekening houden met een speciale set aan spelregels.
Er moet namelijk sprake zijn van zogeheten nova. Daarmee wordt bedoeld dat de verzoeker aan moet tonen dat er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden die ervoor zorgen dat het eerder genomen besluit niet kan worden gehandhaafd. Deze nieuwe feiten of omstandigheden moeten hebben plaatsgevonden vóór de datum waarop het besluit tot buiten behandeling stellen is genomen. Ook mogen de nieuwe feiten en omstandigheden niet al eerder bekend zijn bij de aanvrager. Daarnaast hadden de nieuwe feiten of omstandigheden tot een ander besluit moeten leiden als ze al eerder bekend waren.
Mocht er sprake zijn van nova dan zal een volledige inhoudelijke heroverweging van het besluit tot buiten behandeling stellen en de daarmee gepaard gaande belangenafweging moeten plaatsvinden. Dit is alleen niet iets nieuws wat uit de nieuwe lijn voortvloeit.
Als er geen sprake is van nova dan geeft dit scenario op basis van de nieuwe lijn van de CRvB geen aanleiding om het eerdere besluit te heroverwegen.
Scenario 3: opvolgende aanvraag
De aanvraag is buiten behandeling gesteld, de relevante stukken worden alsnog te laat ontvangen en de alsnog ontvangen stukken worden beoordeeld in het kader van een nieuwe opvolgende aanvraag.
In dit scenario is het belangrijk om onderscheid te maken in de mogelijk relevante perioden die u moet beoordelen. Mogelijk bestaat er overlap met een periode waarover al een besluit is genomen. Als dat het geval is dan heeft u voor die periode te maken met scenario 2.
Ook kan sprake zijn van een periode die volgt na de periode waar al een besluit over is genomen en vóór de periode waar de nieuwe aanvraag om gaat. Voor toekenning van bijstand met terugwerkende kracht, over deze tussenliggende periode, moet er sprake zijn van bijzondere omstandigheden (zie artikel 44 PW).
Enkel het alsnog ontvangen van de eerder ontbrekende stukken in het kader van de nieuwe opvolgende aanvraag geeft geen aanleiding om het eerder genomen besluit tot buitenbehandeling stellen inhoudelijk te heroverwegen. Mocht u toch wensen om dat besluit te heroverwegen dan moet u net als bij het herzieningsverzoek in scenario 2 rekening houden met speciale spelregels.
Wat resteert is de periode gelegen na de nieuwe opvolgende melding of aanvraag voor bijstand. Deze periode kunt u gewoon behandelen als een normale aanvraag. Het voorafgaande besluit tot buiten behandeling stellen heeft geen invloed op deze belangenafweging en wordt dan ook niet geraakt door de nieuwe lijn van de CRvB.
Scenario 4: bezwaar tegen buitenbehandelingstelling
De aanvraag is buiten behandeling gesteld, de relevante stukken worden alsnog ontvangen te laat ontvangen en er wordt bezwaar gemaakt tegen het besluit tot buiten behandeling stellen.
In dit scenario zijn alle door de CRvB genoemde relevante omstandigheden aanwezig. De stukken zijn alsnog ontvangen, er is sprake van een moment van (volledige) heroverweging (7:11 Awb) en er dient een belangenafweging te worden gemaakt.
De belangen van de bezwaarmaker zijn evident en zwaarwegend want de bezwaarmaker kan over die periode geen bijstand krijgen, terwijl hij/zij aangeeft wel in bijstand behoevende omstandigheden te verkeren. Er moet een belangenafweging gemaakt worden want tegenover de belangen van de bezwaarmaker staan de belangen van het bestuursorgaan (de gemeente). Daarbij gaat het om het algemeen belang tot handhaven van het bestreden besluit omdat het aanpassen daarvan vaak veel extra tijd en moeite kost. Ook kan er sprake zijn van een bijzonder belang, dat moet dan blijken uit de specifieke omstandigheden het individuele geval.
In de uitspraak van de CRvB van 11 oktober 2022 (zie ECLI:NL:CRVB:2022:2207) vindt u onder rechtsoverweging 4.4 en de artikelen daarna een toetsingskader voor het maken van een belangenafweging. Hiermee kunt u op zorgvuldige wijze stapsgewijs tot een oordeel in bezwaar komen. Het hangt verder van de omstandigheden van het specifieke geval af of het buiten behandeling gestelde besluit ook inhoudelijk behandeld moet worden.
Scenario 5: bezwaar tegen buitenbehandelingstelling en opvolgende aanvraag
De aanvraag is buiten behandeling gesteld, de relevante stukken worden alsnog te laat ontvangen, er wordt bezwaar gemaakt tegen het eerder genomen besluit en de alsnog ontvangen stukken zijn tussen het buiten behandeling stellen en de beslissing op bezwaar inhoudelijk beoordeeld in een nieuwe opvolgende aanvraag.
Dit is het scenario van de uitspraak van 13 december 2022 (zie ECLI:NL:CRVB:2022:2793). Zie hiervoor in het bijzonder de rechtsoverwegingen 4.8 en de artikelen daarna. In de uitspraak wordt het scenario behandeld waarin de nieuwe opvolgende aanvraag heeft geleid tot toekenning van de bijstand. Had het verschil gemaakt als deze aanvraag was afgewezen?
U kunt hier inderdaad onderscheid in maken. De CRvB overweegt in rechtsoverweging 4.12.6 of de beoordeling van de nieuwe opvolgende aanvraag anders was dan die van de buiten behandeling gestelde aanvraag. In deze nieuwe lijn lijkt het erop dat u de belangenafweging van de nieuwe opvolgende aanvraag ook kunt gebruiken voor de beslissing over het bezwaar. Dit zou tot een voorzichtige voorlopige conclusie kunnen leiden dat het besluit op de nieuw opvolgende aanvraag hetzelfde zal zijn als de beslissing op het bezwaar.
Zijn de alsnog te laat verstrekte stukken betrokken bij het beoordelen van het recht op bijstand van de nieuwe opvolgende aanvraag en is het recht op bijstand toegekend? Behandel dan het bezwaar over de buiten behandeling gestelde aanvraag alsnog inhoudelijk.
Is de nieuwe opvolgende aanvraag voor bijstand afgewezen dan zou u in beginsel kunnen volstaan met de conclusie dat de belangen van de aanvrager dan wel bezwaarmaker niet onevenredig benadeeld worden bij het handhaven van het besluit tot buiten behandeling stellen.
Ruimte voor nodige discussie
Deze nieuwe lijn van redeneren laat wel ruimte voor de nodige discussie. In het bijzonder als de nieuwe opvolgende aanvraag voor bijstand alsnog toegekend wordt na herziening of vernietiging van een beslissing op bezwaar door een uitspraak van rechtbank of CRvB. Werkt dit dan door in de beslissing op bezwaar over het handhaven van de buitenbehandelingstelling? De CRvB suggereert een relatie tussen het besluit tot buiten behandeling stellen en de beslissing op de nieuwe opvolgende aanvraag. Welke rol de alsnog te laat verstrekte stukken hebben gespeeld bij de beoordeling van de nieuwe opvolgende aanvraag lijkt hierbij een doorslaggevende rol te spelen.
De CRvB laat in de uitspraak van december vorig jaar ook ruimte om in beide gevallen anders te beslissen. Een beslissing om in bezwaar af te wijken van de inhoudelijk beoordeelde nieuwe opvolgende aanvraag moet wel zorgvuldig gemotiveerd worden. Aan een afwijking kunnen gewijzigde omstandigheden ten grondslag liggen of andere bijzondere omstandigheden.
Voorlopig kunnen we concluderen dat als er sprake is van een opvolgende aanvraag waarbij de alsnog te laat verstrekte stukken inhoudelijk zijn beoordeeld en de bijstand is toegekend, het in principe aan de uitkeringsinstantie is om de buiten behandeling gestelde aanvraag alsnog inhoudelijk te beoordelen. Als er afwijzend is besloten in het nieuwe opvolgende besluit dan kan er in beginsel ook zo worden besloten inzake het bezwaar. Het handhaven van het buiten behandeling stellen moet dan wel duidelijk gemotiveerd zijn en het moet duidelijk zijn hoe de belangenafweging heeft plaatsgevonden.