Deze voorbeeldregels gaan over de aantasting van groenvoorzieningen door voertuigen en de beperking van verkeer in natuurgebieden, zoals geregeld in de artikelen 5:11 (aantasting van groenvoorzieningen door voertuigen) en 5:33 (beperking verkeer in natuurgebieden) van de model-APV.
Aan de hand van onderstaande drie hoofdvragen en bijbehorende deelvragen (zie ook de introductiepagina, onder Voorbeeldregels) proberen we antwoord te geven op de vraag óf en hoe u dit onderwerp over kunt nemen in uw omgevingsplan. We eindigen met een set voorbeeldregels. Deze regels sluiten aan op de geïntegreerde staalkaarten van de VNG. U kunt ze gebruiken ter inspiratie voor uw eigen omgevingsplan.
A. Wat zijn de doelen van de regels over dit onderwerp?
Bij de regels over aantasting van groenvoorzieningen door voertuigen en de beperking van verkeer in natuur- en recreatiegebieden gaat het met name om bescherming van de natuur- en milieuwaarden en bescherming van de veiligheid van het publiek van die gebieden. Dit blijkt uit de toelichting bij artikel 5:33 en artikel 5:11 van de model-APV.
B. Om welke concrete oogmerken of belangen gaat het?
Om de doelen, genoemd in onderdeel A, te behalen kunnen regels over aantasting van groenvoorzieningen door voertuigen en de beperking van verkeer in natuurgebieden gesteld worden met het oog op:
- het voorkomen en beperken van schade aan flora en fauna
- het beperken van geluidhinder, het beperken van verstoring van het wild
- het beperken van beschadiging van groenstroken
- het waarborgen van de veiligheid van het publiek van natuurgebieden
- het voorkomen van schade aan openbaar gebied en natuurgebied
C. Om welke activiteit gaat het?
In de model-APV zijn de volgende activiteiten te identificeren:
- het met een voertuig rijden door of een voertuig parkeren in een park, plantsoen of een van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook (artikel 5:11 model-APV)
- het rijden op een motorvoertuig, (brom)fiets of paard door voor publiek toegankelijke natuurgebieden, parken, plantsoenen of recreatieterrein (artikel 5:33 model-APV)
De beperking in artikel 2:46 van de model-APV (het rijden over een berm, glooiing of zijkant van een weg met een voertuig zonder rubberbanden) tot voertuigen zonder rubberbanden zou volgens de toelichting bij de APV nodig zijn om te voorkomen dat de regels overlappen met de Wegenverkeerswet 1994. Dat lijkt echter een misvatting, omdat het Reglement verkeersregels en verkeerstekens over alle bestuurders gaat, inclusief de bestuurders van een bespannen of onbespannen wagen (wat de belangrijkste categorie voertuigen zonder rubberbanden is). Bij de omzetting van de regels naar voorbeeldregels laten we dit onderscheid daarom los en adviseren wij gemeenten dit onderscheid niet op te nemen in het omgevingsplan. Om die reden is artikel 2:46 wel meegenomen in de omzetting, maar maken we geen onderscheid meer tussen voertuigen met of zonder rubberbanden.
De activiteiten zijn dan: rijden met een voertuig over de berm, rijden met een voertuig door of parkeren van een voertuig in een park, plantsoen of groenstrook en rijden met een motorvoertuig, fiets of paard in een natuurgebied of recreatieterrein.
D. Is het wenselijk om de activiteit te reguleren in het omgevingsplan?
Aansluiting op de Omgevingswet
Uit artikel 1.2 van de Omgevingswet volgt dat de Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving. De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn: het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (artikel 1.3 Omgevingswet).
Voor zover de APV-bepalingen beogen schade aan de natuur- en milieuwaarden te voorkomen en de fysieke veiligheid van bezoekers van een natuurgebied of recreatieterrein te beschermen, passen deze bepalingen binnen de doelen van de Omgevingswet. Rijden in een groenstrook of natuurgebied waardoor schade aan natuurwaarden ontstaat moet gereguleerd worden in het omgevingsplan, omdat dit een wijziging van de fysieke leefomgeving is of kan zijn (art. 2.1 Omgevingsbesluit).
APV of omgevingsplan?
Daarnaast kan het wenselijk zijn om het onderwerp te reguleren om bij te dragen aan het subjectieve gevoel van (openbare) veiligheid. Met subjectieve veiligheid wordt bedoeld de mate waarin het publiek van natuurgebieden zich bedreigd voelt (de veiligheidsbeleving). Dit kan bijvoorbeeld een doel zijn bij het onderwerp ‘beperking van verkeer in natuurgebieden’.
Als de regels hoofdzakelijk gesteld worden met het oog op het subjectieve veiligheidsgevoel, is de APV de aangewezen plaats om het onderwerp te reguleren. De regels hebben dan als hoofddoel het beschermen van de openbare orde. Wanneer de regels als hoofddoel het beschermen van de fysieke veiligheid hebben, is het omgevingsplan de aangewezen plaats om het onderwerp te reguleren.
Met fysieke veiligheid wordt de bedreiging van gezondheid en goederen door ongevallen in de natuur of technologie bedoeld. Hierbij kan gedacht worden aan het voorkomen van auto-ongelukken. Het beschermen van de fysieke veiligheid (voorkomen van botsingen tussen motorcrossers/mountainbikers en bezoekers) lijkt in de bestaande APV-regel een belangrijker motief dan het subjectieve veiligheidsgevoel.
E. Is er samenhang met andere regels?
De artikelen over beperking van verkeer in natuurgebieden en het voorkomen van aantasting van groenvoorzieningen door voertuigen in de model-APV zijn vooral gericht op bescherming van de natuur. Dit overlapt met de regels die al in de geïntegreerde staalkaarten zijn opgenomen over beschermen van natuurwaarden (zoals het aaneengesloten natuurnetwerk). In de geïntegreerde staalkaarten is het thema ‘natuur’ opgenomen, waarin activiteiten met betrekking tot natuur worden gegroepeerd en geactiveerd. De regels ter bescherming van groenvoorzieningen en natuurgebieden kunnen daarmee worden geïntegreerd.
Parkeren in groenvoorzieningen heeft een raakvlak met de regels voor parkeerexcessen (de paragraaf in de APV waar artikel 5:11 ook onderdeel van is). Deze activiteit kan dus in samenhang met de andere regels over parkeerexcessen worden geregeld.
F. Is nadere beleidsinkadering nodig?
Er is een nadere beleidskadering nodig voor gemeenten die naar huidig recht het verkeer door groenvoorzieningen en natuurgebieden niet hebben gereguleerd en die dit wel willen regelen in het omgevingsplan.
G. Wat is de beleidsruimte om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
Afbakening met verkeersregelgeving
Het rijden met voertuigen over wegen is geregeld in de Wegenverkeerswet 1994 en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens. De wegenverkeerswetgeving heeft als oogmerken onder meer de verkeersveiligheid, de veiligheid van weggebruikers en het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
In het omgevingsplan kunnen daarom geen regels worden opgenomen die een toegangsverbod tot de openbare wegen in een natuurgebied of recreatieterrein inhouden. Zo’n verbod moet worden ingesteld via een verkeersbesluit. De wegenverkeerswetgeving gaat echter niet over het rijden met (motor)voertuigen buiten de openbare weg. Crossen en mountainbiken buiten de openbare wegen kan daarom wel in het omgevingsplan worden geregeld.
Wat regelen de Omgevingswet en het Bal?
De Omgevingswet (artikel 5.1) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) bevatten regels over het beschermen van Natura 2000-gebieden en flora en fauna. De provincie is daarvoor bevoegd en de gemeente kan op grond van het Bal geen maatwerkregels stellen. Daarom kunnen er geen regels worden gesteld met het oog op het beschermen van wild (zoals wel in de toelichting bij de APV staat). Wild valt immers onder beschermde fauna. De regels over flora- en fauna-activiteiten in het Bal gaan echter niet over grasvelden of aangeplante groenvoorzieningen. Daar heeft de gemeente dus wel beleidsruimte.
Wat regelt het Bkl?
Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevat geen instructieregels die de gemeente verplichten om regels te stellen over het rijden door natuurgebieden en groenvoorzieningen en het parkeren van een voertuig in groenvoorzieningen.
H. Wat regelt de bruidsschat en wat willen we daarmee?
De bruidsschat bevat geen bepalingen over het rijden door natuurgebieden en groenvoorzieningen, en het parkeren van een voertuig in groenvoorzieningen.
I. Wat zijn mogelijke gemeentelijke beleidskaders?
Gemeenten waar aantasting van groenvoorzieningen en natuurgebieden door voertuigen tot overlast zorgt of een probleem is, zullen beleid hebben. Maar de vraag is of voor beide onderwerpen integraal beleid is geformuleerd.
J. Thematisch of gebiedsgerichte omzetting van de regels?
Hier gaat het om regels die betrekking hebben op groenvoorzieningen en voor publiek toegankelijke natuurgebieden. Dit kan overal in de gemeente voorkomen en hoeft daarom niet aan specifieke gebiedstypen te worden gekoppeld. Het onderwerp heeft ook niets te maken met de verdeling van gebruiksruimte. Het ligt daarom voor de hand om deze regels thematisch om te zetten. Omdat de regels gaan over groenvoorzieningen en natuurgebieden, is ervoor gekozen om de activiteit ‘aan te zetten’ in paragraaf 4.1.5 Natuur van de geïntegreerde staalkaarten.
K. Regeltype
In de model-APV is voor het rijden met een voertuig door een groenvoorziening of het voertuig hier parkeren en het rijden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden een verbod opgenomen. Op deze verboden zijn uitzonderingen vastgesteld en het college kan ontheffing verlenen van het verbod op het rijden met een voertuig door een groenvoorziening en binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden of recreatieterreinen.
Omdat ontheffing op deze verboden in de praktijk nauwelijks of niet worden verleend, is wat ons betreft voor de voorbeeldregels een binnenplanse omgevingsvergunning overbodig. Bovendien zijn deze algemene regels goed toepasbaar door de initiatiefnemer en vergen geen voorafgaande beoordeling door het bevoegd gezag. Daarom is voor deze activiteiten een ‘absoluut’ verbod opgenomen. De uitzonderingen op het verbod kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan.
Uit het voorgaande blijkt waarom is gekozen voor een thematische omzetting van de APV-regels over de aantasting van groenvoorzieningen door voertuigen en de beperking van verkeer in natuurgebieden. Een voorbeeld is hieronder uitgewerkt.
Voorbeeldtekst
Hoofdstuk 2 Doelen
In hoofdstuk 2 van de geïntegreerde staalkaarten worden onder artikel 2.1 nieuwe opsommingen ingevoegd met de volgende tekst:
Artikel 2.1 Doelen omgevingsplan (uitbreiding t.o.v. de geïntegreerde staalkaarten)
bh. het realiseren van een natuurnetwerk;
bi. het beschermen van natuurgebieden;
bj. een hoge kwaliteit van het openbaar gebied;
bk. het voorkomen van geluidhinder; en
bl. het waarborgen van de veiligheid van het publiek van natuurgebieden en recreatieterreinen.
Paragraaf 4.1.5 Natuur
Artikel 4.36 Toepassingsbereik (al opgenomen in de geïntegreerde staalkaarten)
Deze paragraaf gaat over activiteiten met betrekking tot natuur.
Artikel 4.37 Doelen (uitbreiding t.o.v. de geïntegreerde staalkaarten)
Voor activiteiten met betrekking tot natuur gelden de volgende doelen:
a. het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden;
b. de natuurbescherming;
c. het tegengaan van klimaatverandering;
d. het beheren van watersystemen;
e. het beheren van geobiologische en geothermische systemen en ecosystemen;
f. het beheren van natuurlijke hulpbronnen;
g. het realiseren van een natuurnetwerk;
h. het beschermen van natuurgebieden;
i. een hoge kwaliteit van het openbaar gebied;
j. het voorkomen van geluidhinder; en
k. het waarborgen van de veiligheid van het publiek van natuurgebieden en recreatieterreinen.
Artikel 4.x Door een groenvoorziening of binnen natuur- of recreatiegebieden rijden
Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.37, wordt bij de volgende activiteiten voldaan aan paragraaf 5.2.x Door een groenvoorziening of binnen natuur- of recreatiegebieden rijden:
a. het rijden met een voertuig door een groenvoorziening;
b. het parkeren van een voertuig in een groenvoorziening; en
c. het rijden met voertuigen of paarden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden en recreatieterreinen.
Paragraaf 5.2.x Door een groenvoorziening of binnen natuur- of recreatiegebieden rijden
Artikel 5.x Toepassingsbereik
1. Deze paragraaf gaat over:
a. het rijden met voertuigen over een berm of door een groenvoorziening;
b. het parkeren van een voertuig in een groenvoorziening; en
c. het rijden met voertuigen of paarden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden en recreatieterreinen.
2. Deze paragraaf is niet van toepassing op een openbare weg.
3. Deze paragraaf gaat niet over activiteiten die worden gereguleerd door hoofdstuk 8 of 11 van het Besluit activiteiten leefomgeving of door de [citeertitel provinciale omgevingsverordening].
Artikel 5.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. de natuurbescherming;
b. het beschermen van natuurgebieden en recreatieterreinen;
c. het voorkomen van geluidhinder;
d. het waarborgen van de veiligheid van het publiek van natuurgebieden en recreatieterreinen; en
e. het voorkomen van schade aan openbaar gebied en natuurgebied.
Artikel 5.x Verbod rijden door groenvoorzieningen
1. Het is verboden met een voertuig te rijden door een park, plantsoen of over een van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook.
2. Het is verboden om een voertuig te parkeren in een park, plantsoen of een van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook.
3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet als de omstandigheden het rijden door een park, plantsoen of over een van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook in redelijkheid vereisen.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, geldt niet voor voertuigen die worden gebruikt voor werkzaamheden in opdracht van een bestuursorgaan of openbaar lichaam.
5. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, geldt ook niet voor voertuigen waarmee wordt geparkeerd op terreinen die ervoor zijn bedoeld.
Artikel 5.x Verbod rijden door natuurgebieden en recreatieterreinen
1. Het is verboden met een voertuig binnen een voor publiek toegankelijke natuurgebied of recreatieterrein te rijden of zich te bevinden met een motorvoertuig, een fiets of een paard.
2. Het verbod geldt niet voor motorvoertuigen, fietsen en paarden:
a. die rijden of zich bevinden op een motorterrein, fietspad en ruiterpad;
b. ten dienste van politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening en van andere krachtens artikel 29, eerste lid, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 door de bevoegde minister aangewezen hulpverleningsdiensten;
c. die worden gebruikt in verband met beheer, onderhoud of exploitatie van de terreinen, bedoeld in het eerste lid;
d. die worden gebruikt in verband met werken die krachtens wettelijk voorschrift moeten worden uitgevoerd;
e. van de zakelijk gerechtigden, huurders en pachters van percelen die gelegen zijn binnen de terreinen, bedoeld in het eerste lid; en
f. voor het verkeer ten behoeve van bezoek en van de verzorging van de onder e bedoelde personen.
Artikelsgewijze toelichting
Paragraaf 4.1.5 Natuur
Artikel 4.36 Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over activiteiten met betrekking tot natuur.
Artikel 4.37 Doelen (uitbreiding t.o.v. de geïntegreerde staalkaarten)
In artikel 2.3 is een omgevingswaarde gesteld voor de aanwezigheid van een aaneengesloten natuurnetwerk tussen [X] en [Y]. Het tweede lid van dit artikel maakt duidelijk dat die omgevingswaarde een doel is voor het gemeentelijk natuurnetwerk.
Paragraaf 5.2.x Door een groenvoorziening of binnen natuur- of recreatiegebieden rijden
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf is van toepassing op het rijden met voertuigen door een groenvoorziening, het parkeren van een voertuig in een groenvoorziening en het rijden met voertuigen of paarden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden en recreatieterreinen.
Het is mogelijk dat er, naast de regels in deze paragraaf, nog andere regels van toepassing zijn op het rijden met voertuigen door een groenvoorziening, het parkeren van een voertuig in een groenvoorziening en het rijden met voertuigen of paarden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden en recreatieterreinen. Hoofdstukken 8 en 11 van het Besluit activiteiten leefomgeving gaan bijvoorbeeld over activiteiten rond rijkswegen en die de natuur betreffen. Ook in de provinciale omgevingsverordeningen kunnen regels zijn gesteld met betrekking tot activiteiten rond provinciale wegen. Omdat deze activiteiten al uitputtend worden geregeld, worden deze activiteiten niet gereguleerd in het omgevingsplan.
Het rijden met voertuigen over wegen is geregeld in de Wegenverkeerswet 1994. In het omgevingsplan kunnen daarom geen regels worden opgenomen die een toegangsverbod tot de openbare wegen in een natuurgebied of recreatieterrein inhouden. Zo’n verbod moet worden ingesteld via een verkeersbesluit. Daarom zijn in het tweede lid van dit artikel openbare wegen uitgezonderd van het toepassingsbereik.
De wegenverkeerswetgeving gaat echter niet over het rijden met (motor)voertuigen buiten de openbare weg. Crossen en mountainbiken buiten de openbare wegen kan daarom wel in het omgevingsplan worden geregeld.
Let op: de openbare weg is in de geïntegreerde staalkaarten opgenomen in een begrippenlijst, waarbij wordt verwezen naar de definitie in de Wegenwet. Hiermee is geregeld wat wordt bedoeld met de openbare weg in de geïntegreerde staalkaarten. Het is aan te raden om in het omgevingsplan voor de definitie van de openbare weg op dezelfde manier aan te sluiten bij de Wegenwet, zodat er geen onduidelijkheid hierover kan ontstaan.
Artikel 5.x Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels over het rijden met voertuigen door een groenvoorziening, het parkeren van een voertuig in een groenvoorziening en het rijden met voertuigen of paarden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden en recreatieterreinen, zijn gesteld en dus welke belangen dienen te worden beschermd.
Artikel 5.x Verbod rijden door groenvoorzieningen
Eerste lid
Voertuigen kunnen rijden door of op groenstroken, openbare beplantingen, plantsoenen en grasperken. Om aantasting hiervan te voorkomen is in dit lid een verbod ingesteld daarvoor.
Tweede lid
Bij een parkeerverbod is het doen of laten staan van een voertuig niet strafbaar, als er personen in of uit het voertuig stappen of als er goederen worden geladen of gelost. De auto wordt dan namelijk niet geparkeerd. Maar het tot stilstand brengen van een voertuig in een plantsoen kan ook groen beschadigen en het uiterlijk van groen verminderen. Daarom is in het tweede lid ook een verbod opgenomen voor het parkeren van een voertuig.
Derde t/m vijfde lid
In het derde tot en met vijfde lid zijn uitzonderingen opgenomen op de verboden in het eerste en tweede lid van dit artikel. Bij omstandigheden die het rijden door een park, plantsoen of over een van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook in redelijkheid vereisen (derde lid), kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de ambulance die er moet parkeren vanwege een spoedeisend geval.
Bij het vierde lid bedoelde voertuigen kan worden gedacht aan voertuigen in gebruik bij de politie, de brandweer of de gemeentelijke plantsoenendienst. Onder ‘terreinen’ in het vijfde lid worden bijvoorbeeld campings bedoeld, maar het kan ook bijvoorbeeld gaan om motor(cross)terreinen.
Artikel 5.x Verbod rijden door natuurgebieden en recreatieterreinen
Motorcrossers, ruiters, fietsers en mountainbikers in natuurgebieden kunnen zorgen voor schade aan de flora, verstoring van wild en hinder voor wandelaars. Daarbij kunnen motorcrossers zorgen voor geluidhinder. Om die reden is een verbod hiervoor opgenomen in het eerste lid van dit artikel.
In het tweede lid zijn uitzonderingen opgenomen op het verbod in het eerste lid van dit artikel.
In onderdeel a van het tweede lid wordt met motorterreinen bedoeld: terreinen waar met motorvoertuigen gecrost kan worden. Voor deze activiteit zijn ook voorbeeldregels opgesteld. Let op: deze voorbeeldregels gaan over crossterreinen, waar motorterreinen mede onder vallen, maar waarvan het toepassingsbereik breder is. Het gaat in die voorbeeldregels immers ook om het crossen met een bromfiets op enig terrein.
Daarnaast regelt de Wegenverkeerswet 1994 het wegverkeer ter voorkoming van hinder en gevaar op de weg. Door het rijden en zich bevinden op een motorterrein, fietspad en ruiterpad uit te zonderen van het verbod in het eerste lid, worden verkeersdeelnemers niet ontslagen van naleving van de verkeersregels die gelden op grond van de Wegenverkeerswet 1994. De regels in dit lid zien met name op de bescherming van natuurgebieden en recreatieterreinen.