Deze voorbeeldregels gaan over het verbod om op enig terrein, geen weg zijnde, met een motorvoertuig of een bromfiets te crossen, zoals geregeld in art. 5:32 van de model-APV.
Aan de hand van onderstaande drie hoofdvragen en bijbehorende deelvragen (zie ook de introductiepagina, onder Voorbeeldregels) proberen we antwoord te geven op de vraag óf en hoe u dit onderwerp over kunt nemen in uw omgevingsplan. We eindigen met een set voorbeeldregels. Deze regels sluiten aan op de geïntegreerde staalkaarten van de VNG. U kunt ze gebruiken ter inspiratie voor uw eigen omgevingsplan.
A. Wat zijn de doelen van de regels over dit onderwerp?
Bij de regels over crossterreinen gaat het met name om het beschermen van het milieu, het waarborgen van de veiligheid en het waarborgen van het uiterlijk aanzien van de gemeente.
B. Om welke concrete oogmerken of belangen gaat het?
Om de doelen, genoemd in onderdeel A, te behalen kunnen de regels over crossterreinen gesteld worden met het oog op het voorkomen of beperken van geluidhinder en geurhinder, het beschermen van het uiterlijk aanzien van de omgeving en het beschermen van de veiligheid van de deelnemers en het publiek.
NB: Als het bij het beschermen van de veiligheid van de deelnemers en het publiek vooral gaat om de bescherming van de openbare orde, dan pleit dit ervoor om het onderwerp te laten staan in de APV.
C. Om welke activiteit gaat het?
In de model-APV gaat het om het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets op een terrein, geen weg zijnde.
D. Is het wenselijk om de activiteit te reguleren in het omgevingsplan?
Aansluiting bij de Omgevingswet
De Omgevingswet gaat niet alleen over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving, maar ook over de fysieke leefomgeving zelf. Uit art. 1.3 van de Omgevingswet blijkt wat de maatschappelijke doelen zijn van de wet: beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Het beschermen van het milieu en het waarborgen van de veiligheid vallen onder deze maatschappelijke doelen (zie art. 2.1, derde lid, onder a en c, van de Ow). Het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets op een terrein, geen weg zijnde, kan om deze reden gereguleerd worden in het omgevingsplan.
Afbakening met Wegenverkeerswet 1994
Uit de toelichting bij de APV-bepaling blijkt dat de bepaling een aanvulling vormt op de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994). Als er sprake is van een weg in de zin van de Wvw 1994, dan is op het crossen artikel 10 van de Wvw 1994 van toepassing en dus het verbod om op de weg een wedstrijd met voertuigen te houden of daaraan deel te nemen (verbod op straatraces).
Om welke terreinen gaat het in de model-APV?
Verder blijkt uit de toelichting dat de regeling in de APV van belang is voor terreinen die niet ingericht zijn voor motorwedstrijden en -activiteiten, maar die hiervoor slechts eenmalig of zeer incidenteel worden gebruikt.
De speciaal voor auto- en motorsport ingerichte terreinen vielen, vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet, namelijk onder de werking van de Wabo en het Bor. Het gaat daarbij om inrichtingen of terreinen, geen openbare weg zijnde, waar gelegenheid wordt geboden tot het gebruiken van: bromfietsen, motorvoertuigen of andere gemotoriseerde voer- of vaartuigen in wedstrijdverband ter voorbereiding van wedstrijden of voor recreatieve doeleinden. Deze terreinen waren geregeld in bestemmingsplannen.
E. Is er samenhang met andere regels?
Samenhang met bestemmingsplannen
De activiteit gaat over het gebruiken van terreinen, niet zijnde een weg, voor het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets. Dit is een aanvullende regeling op in bestemmingsplannen aangewezen crossterreinen. Het feitelijk aanwijzen van crossterreinen betreft de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, wat alleen geregeld kan worden in het omgevingsplan na inwerkingtreding van de Omgevingswet (tot en met 31 december 2023: in het bestemmingsplan). De regels uit artikel 5:32 van de model-APV gaan over crossen buiten de openbare weg en buiten aangewezen crossterreinen.
Samenhang met het Bal
Daarnaast is er een samenhang met paragraaf 3.9.1 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) waarin het exploiteren van een terrein of gebouw voor het sporten of recreëren met gemotoriseerde voertuigen is aangewezen als milieubelastende activiteit. Deze activiteit kan namelijk schadelijk zijn voor het milieu. De nadelige gevolgen zijn vooral verontreiniging van de bodem, geluidhinder en de gevolgen voor omgevingsveiligheid door de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen.
Voor zover het gaat om het sporten of recreëren met voertuigen met een verbrandingsmotor in de buitenlucht geldt dan ook een vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit. Omdat het hier gaat om zogenaamde ‘grote lawaaimakers’ gelden er bijzondere beoordelingsregels voor geluid. Om die reden is de activiteit als vergunningplichtig aangewezen in art. 3.305 van het Bal, voor zover het gaat om het sporten of recreëren met voertuigen met een verbrandingsmotor in de buitenlucht.
Verder zijn in hoofdstuk 4 en 5 van het Bal inhoudelijke regels opgenomen waar de activiteit aan moet voldoen (zie paragraaf 4.22, 4.39, 4.40 en 5.4.5 van het Bal). Het gaat daarbij om lozings-, bodem-, veiligheids-, lucht- en geluidsvoorschriften.
Samenhang met evenementen
Tot slot heeft het onderwerp ook een samenhang met de bepalingen over evenementen als er publiek aanwezig is. Er is daarmee sprake van een openbare samenkomst of vermakelijkheid in de zin van artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet. Het is daarom aan te raden om deze regels goed af te stemmen met de bevoegdheden van de burgemeester over het houden van een evenement.
Conclusie
Het ligt dus voor de hand om de APV-bepaling in samenhang met de (bestaande) bestemmingsplanregels voor crossterreinen en de regels uit het Bal te benaderen. Maar ook rekening te houden met de regels en bevoegdheden van de burgemeester over het houden van een evenement.
F. Is nadere beleidsinkadering nodig?
Er is een nadere beleidsinkadering nodig voor die gemeenten die naar huidig recht crossterreinen niet hebben gereguleerd, maar dit wel willen reguleren in het omgevingsplan. Daarnaast is er een nadere beleidsinkadering nodig voor die gemeenten die met maatwerkregels willen afwijken van de regels uit het Bal.
G. Wat is de beleidsruimte om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
Wat regelt het Bkl?
Onder de Omgevingswet zijn instructieregels voor geluid opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) die gemeenten dwingen om het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets te reguleren in het omgevingsplan. De gemeente kan invulling geven aan deze instructieregels door de standaardwaarden uit het Bkl over te nemen in het omgevingsplan. Wanneer een gemeente crossterreinen wil uitzonderen van deze standaardwaarden, kan dat door gebruik te maken van de flexibiliteitsbepalingen van paragraaf 5.1.4.2 van het Bkl.
De reden waarom gemeenten crossterreinen moeten regelen in het nieuwe stelsel is dat de instructieregels voor geluid weliswaar niet gelden voor de volgende activiteiten (zie artikel 5.55 en 5.63 Bkl), maar dat het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets daar niet onder valt:
- wonen
- doorgaand verkeer op wegen, vaarwegen en spoorwegen
- activiteiten op een industrieterrein met een geluidproductie-plafond
- activiteiten in openbaar gebied
- evenementen, met uitzondering van een speciaal voor evenementen ingericht niet-openbaar terrein waar het gehele jaar evenementen plaatsvinden, zoals een concertzaal of die geen zijn festiviteiten zijn
- geluid dat niet representatief is voor een activiteit, zoals uitzonderlijke bedrijfssituaties
Wat regelt het Bal?
Daarnaast zijn in het Bal regels opgenomen voor het exploiteren van een terrein of gebouw voor het sporten of recreëren met gemotoriseerde voertuigen. Van die regels kan alleen afgeweken worden met maatwerkregels of -voorschriften en rekening houdend met de milieubelangen die beschermd worden door die regels.
Conclusie
Gemeenten zijn dus verplicht geluid van crossterreinen te reguleren in het omgevingsplan vanwege de instructieregels uit het Bkl. Daarnaast moet de activiteit afgebakend worden ten opzichte van het Bal.
H. Wat regelt de bruidsschat en wat willen we daarmee?
De bruidsschat bevat geen bepalingen die gaan over het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets.
I. Wat zijn mogelijke gemeentelijke beleidskaders?
Gemeenten waar wordt gecrosst met motorvoertuigen en bromfietsen zullen beleid hebben voor crossterreinen.
J. Thematisch of gebiedsgerichte omzetting van de regels?
Het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets kan overal in de gemeente voorkomen en is niet specifiek gekoppeld aan een gebiedstype. Terwijl het aanwijzen van een specifiek crossterrein wel zowel milieu- als planologische gebruiksruimte nodig heeft en gebiedsgericht gereguleerd kan worden in het omgevingsplan. Deze laatste regels zijn te vinden in bestemmingsplannen.
De regels over crossterreinen uit de model-APV zien nu juist op de niet aangewezen terreinen. Ze zien op terreinen (niet zijnde een weg) die slechts eenmalig of zeer incidenteel worden gebruikt voor het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets. In deze voorbeeldregels is daarom gekozen voor een thematische omzetting van het onderwerp. De activiteit kan dan opgenomen en ‘aangezet’ worden in het thema ‘infrastructuur en voor publiek toegankelijke ruimte’ (paragraaf 4.1.3 van de geïntegreerde staalkaarten).
K. Regeltype
In artikel 5:32 van de model-APV is een verbod opgenomen voor het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets op enig terrein, niet zijnde een weg. In het tweede lid van het artikel is bepaald dat het college terreinen kan aanwijzen waar dit verbod niet geldt. Ook kan het college op grond van hetzelfde lid nadere regels stellen voor het gebruik van deze terreinen, mits het de belangen dient die zijn opgenomen in het tweede lid.
De bevoegdheid voor het college om de gebieden aan te wijzen waar het verbod niet geldt, kan in het delegatiebesluit bij het omgevingsplan worden opgenomen. Zo kunnen gebieden worden aangewezen (of aangepast) zonder dat daarvoor een raadsbesluit nodig is.
Uit het voorgaande blijkt waarom is gekozen voor een thematische omzetting van de APV-regels voor het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets op enig terrein, niet zijnde een weg.
Daarnaast is een voorbeeld opgenomen van het insluiten van crossterreinen in het gebiedstype Buitengebied natuur. Zo wordt duidelijk gemaakt hoe het gebiedsgerichte deel van de activiteit een plaats kan krijgen in de structuur van de geïntegreerde staalkaarten (zie paragraaf 4.2.6). De inhoudelijke regels hiervoor zijn verder niet uitgewerkt, omdat de APV-regels daar niet over gaan.
Voorbeeldtekst
Gebiedsgerichte deel van het omgevingsplan
Paragraaf 4.2.6 Buitengebied natuur
Artikel 4.69 Regels over activiteiten met gebruiksruimte
1. Met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties worden binnen het Buitengebied natuur, voor zover het gaat om activiteiten met gebruiksruimte als bedoeld in artikel 4.53, alleen de volgende activiteiten verricht:
a. horeca-activiteiten, uitsluitend als het gaat om lichte horeca-activiteiten;
b. recreatie-activiteiten, uitsluitend als het gaat om extensieve dagrecreatie; en
c. sportactiviteiten.
…
4. Bij sportactiviteiten wordt voldaan aan:
a. paragraaf 5.3.x Crossterrein exploiteren; en
b. PM.
Thematische deel van het omgevingsplan
Paragraaf 4.1.3 Infrastructuur en voor publiek toegankelijke ruimte
Artikel 4.x Crossterreinen buiten een aangewezen crossterrein
Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.20, wordt bij het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets buiten de openbare weg voldaan aan paragraaf 5.2.x Crossen buiten een aangewezen crossterrein.
Paragraaf 5.2.x Crossen buiten een aangewezen crossterrein
Artikel 5.x Toepassingsbereik
1. Deze paragraaf gaat over het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets buiten de openbare weg.
2. Deze paragraaf gaat niet over het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets op een aangewezen crossterrein als bedoeld in paragraaf 5.3.x Crossterrein exploiteren.
3. Deze paragraaf gaat niet over terreinen voor het sporten of recreëren met gemotoriseerde voertuigen als bedoeld in artikel 3.304 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Artikel 5.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. het voorkomen of beperken van geluidhinder en geurhinder;
b. het beschermen van het uiterlijk aanzien van de omgeving; en
c. het beschermen van de veiligheid van de deelnemers en het publiek.
Artikel 5.x Verbod crossen met een motorvoertuig of een bromfiets
Het is verboden te crossen met een motorvoertuig of een bromfiets of een motorvoertuig of bromfiets aanwezig te hebben met het kennelijke doel om te crossen.
Artikelsgewijze toelichting
Gebiedsgerichte deel van het omgevingsplan
Paragraaf 4.2.6 Buitengebied natuur
Artikel 4.69 Regels over activiteiten met gebruiksruimte
In dit lid worden sportactiviteiten ingesloten in het gebiedstype Buitengebied natuur, waarbij bij het exploiteren van een crossterrein voldaan moet worden aan paragraaf 5.3.x Crossterrein exploiteren.
Thematische deel van het omgevingsplan
Paragraaf 4.1.3 Infrastructuur en voor publiek toegankelijke ruimte
Artikel 4.x Crossen buiten een aangewezen crossterrein
Dit artikel legt vast welke paragrafen uit hoofdstuk 5 van toepassing zijn op de activiteit, in casu het crossen motorvoertuig of een bromfiets op een terrein, dat niet een openbare weg is. Dit artikel heeft daarmee het karakter van een richtingaanwijzer.
Paragraaf 5.2.x Crossen buiten een crossterrein
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Eerste lid
Deze paragraaf gaat over crossen motorvoertuig of een bromfiets op een terrein, dat niet een openbare weg is. Verder vormt de bepaling een aanvulling op de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994). Als er sprake is van een weg in de zin van de Wvw 1994, dan is op het crossen artikel 10 van de Wvw 1994 van toepassing en dus het verbod om op de weg een wedstrijd met voertuigen te houden of daaraan deel te nemen (verbod op straatraces). Om die reden is het zinsdeel ‘buiten de openbare weg’ toegevoegd aan het eerste lid.
Let op: de openbare weg is in de geïntegreerde staalkaarten opgenomen in een begrippenlijst, waarbij wordt verwezen naar de definitie in de Wegenwet. Hiermee is geregeld wat wordt bedoeld met de openbare weg in de geïntegreerde staalkaarten. Het is aan te raden om in het omgevingsplan voor de definitie van de openbare weg op dezelfde manier aan te sluiten bij de Wegenwet, zodat hierover geen onduidelijkheid kan ontstaan.
Tweede lid
Het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets kan overal in de gemeente voorkomen en is niet specifiek gekoppeld aan een gebiedstype. Terwijl het aanwijzen van een specifiek crossterrein wel zowel milieu- als planologische gebruiksruimte nodig heeft en gebiedsgericht gereguleerd kan worden in het omgevingsplan. De regels over crossterreinen uit de model-APV zien nu juist op de niet aangewezen crossterreinen. Ze zien op terreinen (niet zijnde een weg) die slechts eenmalig of zeer incidenteel worden gebruikt worden voor het crossen met een motorvoertuig of een bromfiets. Deze voorbeeldregels gelden voor de rest van het ambtsgebied, dus buiten de aangewezen crossterreinen.
Derde lid
Om een duidelijk onderscheid te maken met de regels in het Bal voor terreinen voor het sporten of recreëren met gemotoriseerde voertuigen is dit opgenomen in het tweede lid van dit artikel. Dus wanneer op grond van artikel 3.305 van het Bal een omgevingsvergunning wordt verleend voor het sporten of recreëren met voertuigen met een verbrandingsmotor in de buitenlucht, geldt het verbod uit deze paragraaf niet meer. Ook al is het werkingsgebied van de paragraaf nog niet aangepast.
Artikel 5.x Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels over crossen met een motorvoertuig of een bromfiets op een terrein, niet zijnde een openbare weg, zijn gesteld en dus welke belangen dienen te worden beschermd.
Als het bij het beschermen van de veiligheid van de deelnemers en het publiek vooral gaat om de bescherming van de openbare orde, dan pleit dit ervoor om het onderwerp te laten staan in de APV. Dit oogmerk kan in dat geval verwijderd worden uit dit artikel.
Artikel 5.x Verbod crossen met een motorvoertuig of een bromfiets
In dit artikel is het verbod opgenomen om te crossen buiten een aangewezen crossterrein en buiten de openbare weg. De bevoegdheid van het college om terreinen uit te zonderen van dit verbod is niet meegenomen in de omzetting van de APV-bepaling. In deze voorbeeldregels wordt er namelijk vanuit gegaan dat die terreinen aangewezen zullen worden als een crossterrein in het gebiedsgerichte deel (afdeling 5.3 van de geïntegreerde staalkaarten) van het omgevingsplan.
De bevoegdheid voor het college om crossterreinen aan te wijzen in het gebiedsgerichte deel van het omgevingsplan (afdeling 5.3 van de geïntegreerde staalkaarten), kan in het delegatiebesluit bij het omgevingsplan worden opgenomen. Zo kunnen gebieden worden aangewezen (of aangepast) zonder dat daarvoor een raadsbesluit nodig is.
Het volgende kan dan opgenomen worden in het delegatiebesluit:
Het college kan het werkingsgebied van [Artikel 5.x Aanwijzing crossterreinen] uitbreiden door gebieden aan te wijzen waar het verbod niet geldt.
Het college kan in Paragraaf 5.3.x Crossterrein exploiteren bijvoorbeeld algemene regels stellen over het gebruik van deze gebieden en terreinen.