Deze voorbeeldregels gaan over geluidhinder door dieren, zoals geregeld in art. 4:5c van de model-APV.
Aan de hand van onderstaande drie hoofdvragen en bijbehorende deelvragen (zie ook de introductiepagina, onder Voorbeeldregels) proberen we antwoord te geven op de vraag óf en hoe u dit onderwerp over kunt nemen in uw omgevingsplan. We eindigen met een set voorbeeldregels. Deze regels sluiten aan op de geïntegreerde staalkaarten van de VNG. U kunt ze gebruiken ter inspiratie voor uw eigen omgevingsplan.
Een gerelateerd onderwerp is houden van dieren. Zie hier voor voorbeeldregels voor houden van dieren
A. Wat zijn de doelen van de regels over dit onderwerp?
Bij regels over geluidhinder door dieren gaat het met name om de volgende doelen: het beschermen van het milieu en het beschermen van de gezondheid. Dit blijkt uit de regel in artikel 4:5c model-APV dat het doel is om overlast voor omwonenden te beperken of te voorkomen (bescherming tegen geluidhinder). Dit blijkt ook uit de titel van paragraaf 5.1.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), waar de instructieregels van het rijk voor geluid zijn opgenomen.
B. Om welke concrete oogmerken of belangen gaat het?
Om de doelen, genoemd in onderdeel A, te behalen kunnen de regels voor geluidhinder door dieren gesteld worden met het oog op het voorkomen of beperken van geluidhinder. Het oogmerk van de bepaling is dus het tegengaan van geluidsoverlast door dieren. Daarbij gaat het om het voorkomen van de verstoring van de rust. Dit draagt bij aan alle drie de doelen: enerzijds het beschermen van het milieu en de gezondheid en anderzijds het waarborgen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
C. Om welke activiteit gaat het?
In dit geval gaat het om het niet-bedrijfsmatig houden van dieren.
D. Is het wenselijk om deze activiteit te reguleren in het omgevingsplan?
Wat regelt het Activiteitenbesluit milieubeheer?
De geluidsregels van afdeling 2.8 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) zijn alleen van toepassing voor het bedrijfsmatig houden van dieren. Art. 4:5c van de model-APV gaat over het houden van dieren buiten inrichtingen (het niet-bedrijfsmatig houden van dieren). Dus het Abm is hierop niet van toepassing.
Wat regelt de bruidsschat?
Ook in de bruidsschat zijn geen geluidsregels opgenomen voor het niet-bedrijfsmatig houden van dieren. Wel zijn in de bruidsschat bepalingen opgenomen voor het houden van landbouwhuisdieren. Het gaat daarbij om het houden van landbouwhuisdieren in het kader van agrarische activiteiten. Deze voorschriften hebben een plaats gekregen in de bruidsschat, omdat op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor andere landbouwhuisdieren en vanaf andere aantallen landbouwhuisdieren voorschriften gelden dan op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) het geval is.
Zo worden pony’s en paarden op grond van het Bal niet langer als landbouwhuisdieren aangemerkt. De bruidsschat bevat tegen die achtergrond regels over geluid (paragraaf 22.3.4), opslag van mest en kuilvoer (paragraaf 22.3.23 en 22.3.24), geur van dierenverblijven (paragraaf 22.3.6.2) en geur van overige agrarische activiteiten (paragraaf 22.3.6.4).
Verder voorziet het Activiteitenbesluit milieubeheer ook in regels voor het fokken, houden of trainen van meer dan 25 vogels of meer dan 5 zoogdieren (zie paragraaf 3.8.5 Abm en paragraaf 22.3.25 bruidsschat). Het gaat hierbij, naast de geluidregels van paragraaf 22.3.4, om regels om geurhinder te beperken of te voorkomen en om de bodem te beschermen.
Verstoring van de rust als oogmerk
Bij het houden van dieren op kleine schaal is er geen sprake structurele geluidhinder, maar eerder van incidentele vormen van overlast. Bijvoorbeeld de overlast van een blaffende hond of een kraaiende haan. Het oogmerk om deze overlast te reguleren is het voorkomen dat de rust wordt verstoord. Daarbij gaat het om rust als onderdeel van de openbare orde; het niveau van rust in de zin van de ‘normale gang van zaken’. Vanwege dat oogmerk ligt het meer voor de hand om de bepaling in de APV te behouden. Dit heeft tevens als voordeel dat de politie op grond van de APV makkelijk een rol zou kunnen spelen in de handhaving.
Conclusie
Bij het niet-bedrijfsmatig houden van relatief grote aantallen dieren kan structureel geluidhinder optreden. Het ligt voor de hand dat de gemeente hiervoor regels in het omgevingsplan opneemt. Ook al verplichten de instructieregels over geluid van het Bkl niet om geluid bij wonen te reguleren (zie onderdeel G).
Als de gemeente regels wil stellen over het niet-bedrijfsmatig houden van dieren om geluidhinder te voorkomen of te beperken, dan kan de regel uit artikel 4:5c van de model-APV overgenomen worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Deze regels moeten dan wel afgebakend worden ten opzichte van de geluidsregels in paragraaf 22.3.4 van de bruidsschat.
E. Is er samenhang met andere regels?
Het artikel over geluidhinder door dieren in de model-APV is alleen gericht op het tegengaan van geluidhinder. Terwijl er ook regels gesteld kunnen worden over andere activiteiten aan huis die geluid of andere (milieu)hinder kunnen veroorzaken. Daarom ligt het voor de hand om dit onderwerp in samenhang met andere (milieu)regels over activiteiten aan huis te reguleren.
F. Is nadere beleidsinkadering nodig??
Er is een nadere beleidsinkadering nodig voor die gemeenten die voor de inwerkingtreding van de Ow geluidhinder door dieren niet hebben gereguleerd in het kader van geluidsregels. De instructieregels uit het Bkl verplichten gemeenten niet om geluidhinder bij wonen te reguleren, maar de ruimte is er wel.
G. Wat is de beleidsruimte om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
Wat regelt het Bkl?
Voor inwerkingtreding van de Omgevingswet valt geluidhinder door het houden van dieren (zoals geregeld in de model-APV) buiten het toepassingsbereik van de standaardwaarden voor geluid in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het gaat namelijk niet om een bedrijfsmatige activiteit. In het Bkl wordt dit onderscheid niet meer gemaakt en gelden de instructieregels voor geluid voor alle omgevingsplanactiviteiten, tenzij het gaat om één van de volgende activiteiten:
- wonen
- doorgaand verkeer op wegen, vaarwegen en spoorwegen
- activiteiten op een industrieterrein met een geluidproductieplafond
- activiteiten in openbaar gebied
- evenementen, met uitzondering van een speciaal voor evenementen ingericht niet-openbaar terrein waar het gehele jaar evenementen plaatsvinden, zoals een concertzaal of evenementen die geen festiviteiten zijn
- geluid dat niet representatief is voor een activiteit, zoals uitzonderlijke bedrijfssituaties
Wat regelt het Bal?
Verder bevat het Bal inhoudelijke regels voor dierenverblijven in paragraaf 4.82 van dat Besluit, maar deze gelden alleen als het gaat om een activiteit die valt onder paragraaf 3.6.1 Veehouderij van het Bal. Het moet dan gaan om:
a. veehouderij die onder de IPPC-richtlijn valt; of
b. een andere veehouderij met meer dan:
- 10 stuks rundvee
- 15 varkens
- 350 kippen; of
- 25 overige landbouwhuisdieren
Het gaat bij deze milieubelastende activiteit om bedrijven die beroepsmatig landbouwhuisdieren houden. De regels in paragraaf 4.82 zijn gesteld met het oog op het voorkomen van verontreiniging van de bodem, het doelmatig beheer van afvalwater en het beperken van emissies in de lucht. Het voorkomen of beperken van geluidhinder is hierbij geen oogmerk. Op grond van het Bkl moet de gemeente in het omgevingsplan regels opnemen die zorgen voor een aanvaardbaar geluidniveau, ook bij het beroepsmatig houden van landbouwhuisdieren. Dit is dus een aanvulling op de rijksregels over het houden van landbouwhuisdieren.
Geluidhinder door dieren, zoals het geregeld is in de model-APV, ziet alleen op het voorkomen of beperken van geluidhinder door het niet-bedrijfsmatig houden van dieren.
Conclusie
Het niet-bedrijfsmatig houden van dieren vindt in hoofdzaak bij huishoudens plaats. De instructieregels uit het Bkl verplichten gemeenten niet om geluidhinder bij wonen te reguleren. Ook de regels in het Bal gelden niet, zolang het geen veehouderij is in de zin van paragraaf 3.6.1 van het Bal.
H. Wat regelt de bruidsschat en wat willen we daarmee?
Regels in de bruidsschat
Vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet gelden er geen geluidsnormen voor het niet-bedrijfsmatig houden van dieren in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Ook in de bruidsschatregels zijn er geen geluidsnormen opgenomen voor deze activiteit. Wel bevat de bruidsschat voorschriften voor het bedrijfsmatig houden van landbouwhuisdieren.
Reden voor opname in de bruidsschat
Deze voorschriften hebben een plaats gekregen in de bruidsschat omdat er op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor andere landbouwhuisdieren en vanaf andere aantallen landbouwhuisdieren voorschriften gelden dan op grond van het Bal het geval is. Zo worden pony’s en paarden op grond van het Bal niet langer als landbouwhuisdieren aangemerkt. De bruidsschat bevat tegen die achtergrond regels over geluid (paragraaf 22.3.4), opslag van mest en kuilvoer (paragraaf 22.3.23 en 22.3.24), geur van dierenverblijven (paragraaf 22.3.6.2) en geur van overige agrarische activiteiten (paragraaf 22.3.6.4).
Bruidsschatsregels en het Bal
Verder voorziet het Activiteitenbesluit milieubeheer ook in regels voor het fokken, houden of trainen van meer dan 25 vogels of meer dan 5 zoogdieren. Dit zijn andere aantallen dan het Bal hanteert. In de bruidsschat zijn in dat verband dus ook voorschriften opgenomen die in het overgangsrecht voor het fokken, houden of trainen van meer dan 25 vogels of meer dan 5 zoogdieren voorzien (paragraaf 22.3.25), tot aan de ondergrens van artikel 3.200 van het Bal.
Conclusie
De geluidregels voor het niet-bedrijfsmatig houden van dieren moeten dus nog wel afgebakend worden ten opzichte van de geluidsregels in paragraaf 22.3.4 van de bruidsschat.
I. Wat zijn mogelijke gemeentelijke beleidskaders?
Veel gemeenten zullen eigen geluidbeleid hebben vastgesteld, maar de vraag is of geluidhinder door het niet-bedrijfsmatig houden van dieren hierin expliciet is meegenomen. Daarnaast is het ook de vraag of gemeenten dit deelonderwerp in samenhang met andere (milieu)regels over activiteiten aan huis hebben meegenomen in hun beleid.
J. Thematische of gebiedsgerichte omzetting van de regels?
De regels in de model-APV, volgens het recht zoals dat geldt voor inwerkingtreding van de Omgevingswet, zijn van toepassing op het niet-bedrijfsmatig houden van dieren. Omdat het hier niet gaat om een activiteit, die zowel milieu- als planologische gebruiksruimte nodig heeft, ligt het voor de hand om dit onderwerp thematisch om te zetten.
Hierbij kan aangesloten worden bij artikel 4.18 van de geïntegreerde staalkaarten, omdat dit artikel de algemene milieuregels van paragraaf 5.2.41 Milieu - algemeen van toepassing verklaart op activiteiten aan huis. Het niet-bedrijfsmatig houden van dieren vindt namelijk in hoofdzaak bij huishoudens plaats. Gemeenten kunnen het toepassingsbereik van de regels specificeren naar categorie dieren en aantallen dieren.
Overigens zijn de twee paragrafen met regels voor geluidveroorzakende activiteiten (zie paragraaf 5.3.5 Geluidveroorzakende activiteit verrichten en paragraaf 5.3.6 Geluidveroorzakende activiteit verrichten op een bedrijventerrein) niet van toepassing wanneer geluidhinder door dieren thematisch wordt geregeld. De activiteit is immers geen activiteit met gebruiksruimte en valt hiermee niet onder het toepassingsbereik van de activiteiten die gebiedsgericht zijn geregeld in de geïntegreerde staalkaarten.
K. Regeltype
In de model-APV is voor geluidhinder door dieren alleen een regel opgenomen, die vooral lijkt op een zorgplicht. In paragraaf 5.2.41 Milieu – algemeen van de geïntegreerde staalkaarten is al een artikel opgenomen met de specifieke zorgplicht die geldt voor activiteiten aan huis (waar het houden van dieren onder valt). Het is daarom niet nodig om de APV-regel over te nemen in de structuur van de geïntegreerde staalkaarten.
Wel is het nodig om aan te geven vanaf welk aantal dieren en bij welke categorie dieren de regels uit paragraaf 5.2.41 Milieu – algemeen van toepassing zijn. Dit kan in artikel 4.48, eerste lid, van de geïntegreerde staalkaarten (zie ook voorbeeldregels). In dat artikel wordt namelijk bepaald vanaf welke aantal dieren de inhoudelijke regels uit paragraaf 5.2.41 van toepassing zijn.
Uit het voorgaande blijkt waarom is gekozen voor een thematische omzetting van het deelonderwerp geluidhinder door dieren. Ook blijkt dat er geen aanvullende regels opgenomen hoeven te worden in de geïntegreerde staalkaarten, omdat de regel uit de model-APV al is verwerkt in de specifieke zorgplicht in paragraaf 5.2.41 Milieu – algemeen van de geïntegreerde staalkaarten. Wel is het nodig om het aantal en categorie dieren aan te geven om het toepassingsbereik van de regels te bepalen.
Voorbeeldtekst
Paragraaf 4.1.6 Milieu
Artikel 4.48 Activiteiten aan huis
1. Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.44, wordt bij de volgende milieubelastende activiteiten voldaan aan paragraaf 5.2.41 Milieu - algemeen, als ze alleen worden verricht bij een huishouden of bij het uitoefenen van een beroep of bedrijf aan huis:
a. het bewerken van metaal;
b. het maken of bewerken van:
1. glas;
2. keramiek; en
3. steen, zand, grind of kalk;
c. het maken van verf, lak, drukinkt, lijm, schoonmaakmiddelen of cosmetica;
d. het maken of bewerken van papier, hout, textiel of leer;
e. het maken of bewerken van rubber of kunststof; en
f. het bedrukken van materialen met zeefdruk, vellenoffset, rotatieoffset, illustratiediepdruk of flexografie;
g. het maken, onderhouden, repareren of schoonmaken van vaartuigen of drijvende werktuigen [als dat geheel of gedeeltelijk op de wal of in een drijvend dok gebeurt];
h. het behandelen van de scheepshuid van vaartuigen of drijvende werktuigen om te voorkomen dat organismen zich onder het wateroppervlak daaraan vasthechten;
i. het houden van meer dan [x] honden of katten;
j. het houden van meer dan [x] knaagdieren;
k. het houden van meer dan [x] zoogdieren, reptielen, insecten en vogels, anders dan bedoeld in onderdeel i en j.
2. Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.44, wordt bij het onderhouden, repareren, schoonmaken en ombouwen van gemotoriseerde voertuigen voldaan aan paragraaf 5.2.41 Milieu - algemeen, als dat niet voor derden wordt gedaan en als het alleen worden gedaan bij een huishouden.
3. Het eerste lid, aanhef en onder l, is niet van toepassing op activiteiten die onderdeel zijn van een milieubelastende activiteit die is aangewezen in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Paragraaf 5.2.41 Milieu – algemeen
Artikel 5.243 Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over milieubelastende activiteiten voor zover ze alleen worden verricht bij een huishouden of bij het uitoefenen van een beroep of bedrijf aan huis.
Artikel 5.244 Specifieke zorgplicht
1. De zorgplicht, bedoeld in artikel 5.4, houdt voor milieubelastende activiteiten [in ieder geval] in dat:
a. alle passende preventieve maatregelen tegen milieuverontreiniging worden getroffen;
b. alle passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid worden getroffen;
c. geen significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt;
d. voor zover verontreiniging van de bodem ontstaat: herstel van de bodem redelijkerwijs mogelijk blijft; en
e. afvalstoffen worden afgevoerd na beëindiging van een activiteit.
2. De zorgplicht, bedoeld in artikel 5.4, houdt [in ieder geval] ook in dat:
a. alle passende preventieve maatregelen tegen lichthinder worden getroffen;
b. de doelmatige werking van de voorzieningen voor het beheer van afvalwater worden beschermd;
c. afvalwater doelmatig wordt beheerd;
d. afvalstoffen doelmatig worden beheerd; en
e. de duisternis en het donkere landschap worden beschermd.
3. Het eerste lid is niet van toepassing op een milieubelastende activiteit die is aangewezen in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
4. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing op een milieubelastende activiteit die is aangewezen in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 4.48 Activiteiten aan huis
In dit artikel wordt op bepaalde milieubelastende activiteiten aan huis paragraaf 5.2.41 van toepassing verklaard. Reden voor deze aanwijzing is dat dan de zorgplicht ervoor wordt ‘aangezet’ en de mogelijkheid ontstaat om maatwerkvoorschriften te stellen. De gekozen voorbeelden betreffen beroepen/bedrijven aan huis, hobby’s en een direct woon-gerelateerde activiteit. Voor de beroepen/bedrijven aan huis en hobby’s is gekozen voor voorbeelden die nu in de praktijk regelmatig tot klachten van omwonenden leiden: ambachtelijke activiteiten en het houden van dieren. Voor hobby’s speelt in de huidige regelgeving dan de vraag of de activiteit een inrichting is, maar dat is onder de Omgevingswet niet meer aan de orde.
In dit artikel worden allereerst kleinschalige ambachten aan huis genoemd waarbij stoffen en materialen worden bewerkt. Deze activiteiten zijn complementair aan de door het Rijk aangewezen milieubelastende activiteiten in de Bal-paragrafen § 3.4.4 Metaalproductenindustrie, § 3.4.5 Minerale producten industrie, § 3.4.6 Chemische producten industrie, § 3.4.7 Papierindustrie, houtindustrie, textielindustrie en leerindustrie, § 3.4.9 Rubberindustrie en kunststofindustrie en § 3.4.10 Grafische industrie. (Het is verstandig om het complementaire karakter expliciet in de toelichting van het omgevingsplan te vermelden.)
Het gaat om activiteiten uit het Bal waarvoor het Bal ‘bij een huishouden of bij beroep/bedrijf aan huis’ uitzondert. Daartussen zitten er echter een aantal waarvan de verwachting is dat deze niet voorkomen in een woonwijk. Voor deze staalkaart zijn de Bal-activiteiten uit de hiervoor genoemde paragrafen gebundeld waarbij de niet-verwachte activiteiten zijn weggelaten. Mochten die in zeer uitzonderlijke gevallen toch voorkomen, geldt daarvoor altijd de algemene zorgplicht uit de Omgevingswet.
In dit artikel worden ook activiteiten aangewezen die complementair zijn aan Bal-mba’s uit de Bal-paragraaf § 3.8.4 Garage, autoschadeherstelbedrijf, autowasstraat, carrosseriebouw en § 3.4.11 Scheepswerven. (Het is verstandig om het complementaire karakter expliciet in de toelichting van het omgevingsplan te vermelden.) Ook hier geldt dat de Bal-activiteiten uit deze hiervoor genoemde paragrafen enigszins zijn gebundeld.
Het houden van dieren in woonwijken is soms een probleem waarvoor de gemeente mogelijk in een omgevingsplan regels zou willen stellen. Reden voor de aanwijzing is dat de zorgplicht ervoor wordt ‘aangezet’ en de mogelijkheid ontstaat om er maatwerkvoorschriften voor te stellen. Bij het kleinschalig houden van dieren aan huis kan een gemeente kwantitatieve drempels aangeven. Ter vergelijking: het Bal maakt hier geen uitzondering voor ‘bij een huishouden of bij beroep/bedrijf aan huis’. Wel stelt het Bal kwantitatieve ondergrenzen (zoals 10 stuks rundvee) en daarnaast een kwalitatieve afbakening doordat het Bal spreekt van ‘landbouwhuisdieren’.
Aan het eerste lid zijn zoogdieren, reptielen en vogels toegevoegd, zodat de regels ook gelden voor andere dieren dan honden, katten en knaagdieren. (Gemeenten kunnen het toepassingsbereik van de regels verder specificeren naar categorie dier en naar aantal dieren. Denk bijvoorbeeld aan 8 honden of katten, 20 knaagdieren en 10 overige dieren).
Artikel 5.243 Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over kleinschalige ambachten aan huis waarbij stoffen en materialen worden bewerkt en het houden van bepaalde dieren in bepaalde hoeveelheden.
Artikel 5.244 Specifieke zorgplicht
De formulering van het eerste lid van dit artikel is gebaseerd op de specifieke zorgplicht voor mba’s uit het Bal (maar dan exclusief de zorgplicht t.a.v. lozingsactiviteiten uit het Bal). Vervolgens is deze aangevuld in lid 2 met zorgplichtaspecten uit de bruidsschat en het Activiteitenbesluit. Het Activiteitenbesluit komt te vervallen met inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Een aantal plichten uit de zorgplichtbepalingen van het Bal, de bruidsschat en het Activiteitenbesluit voeren te ver voor de kleine mba’s waar deze paragraaf op van toepassing is, zoals de plicht om BBT toe te passen en de plichten over bemonstering en metingen. Deze zijn daarom niet opgenomen in deze ‘basiszorgplicht’.
Voor een goed begrip van de zorgplicht is van belang dat het Bal (en bij deze dus ook deze staalkaart) uitgaat van het ‘(milieu)verontreiniging’-begrip uit de Richtlijn Industriële Emissies (RIE of IPPC). Daarin is ‘verontreiniging’ gedefinieerd als: ‘de directe of indirecte inbreng door menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte of geluid in lucht, water of bodem die de gezondheid van de mens of de milieukwaliteit kan aantasten, schade kan toebrengen aan materiële goederen, dan wel de belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of in de weg kan staan.’
In het Activiteitenbesluit wordt in de zorgplicht apart aangegeven: enerzijds verontreiniging van de bodem, verontreiniging van de lucht en verontreiniging van het water en anderzijds geluidhinder, trillinghinder, geurhinder en lichthinder. Dit is voor milieukundigen ook de gebruikelijke terminologie. In het IPPC-begrip zijn geluidhinder, trillinghinder en geurhinder in het begrip verontreiniging opgegaan. Het begrip «verontreiniging» is overigens niet gedefinieerd in de Omgevingswet of in het Bal.