Deze voorbeeldregels gaan over de toestand van sloten en andere wateren en niet openbare riolen en putten buiten gebouwen, zoals geregeld in art. 4:9 van de model-APV.
Aan de hand van onderstaande drie hoofdvragen en bijbehorende deelvragen (zie ook de introductiepagina, onder Voorbeeldregels) proberen we antwoord te geven op de vraag óf en hoe u dit onderwerp over kunt nemen in uw omgevingsplan. We eindigen met een set voorbeeldregels. Deze regels sluiten aan op de geïntegreerde staalkaarten van de VNG. U kunt ze gebruiken ter inspiratie voor uw eigen omgevingsplan.
A. Wat zijn de doelen van de regels over dit onderwerp?
De doelen bij ‘toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen’ gaan met name over het beschermen van de veiligheid en gezondheid. Dit blijkt uit de APV-regel zelf en de toelichting daarbij.
In onderdeel E constateren we dat de toestand van niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen samenhangt met het onderwerp rioolaansluiting. Voor dat laatste onderwerp zijn regels opgenomen in de bruidsschat die, naast het beschermen van de gezondheid, ook het beschermen van het milieu als doel hebben. Dat kan dus ook als doel van de regels over de toestand van niet-openbare riolen en putten worden aangemerkt.
B. Om welke concrete oogmerken of belangen gaat het?
Om het doel, genoemd in onderdeel A, te behalen kunnen de regels voor de toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen worden gesteld met het oog op het voorkomen van gevaar voor de omgeving en het waarborgen van de gezondheid. Het oogmerk van de bepaling is dus zowel het waarborgen van de veiligheid en gezondheid als het voorkomen van hinder voor de omgeving.
Daarnaast volgt uit de bruidsschatregels voor het onderwerp rioolaansluiting een ander oogmerk, namelijk: het beschermen van de doelmatige werking van de voorzieningen voor het beheer van afvalwater (zie art. 22.12, vierde lid, onder c, van de bruidsschat).
C. Om welke activiteit gaat het?
In de model-APV is in dit geval geen activiteit te identificeren, omdat het artikel niets zegt over hoe de toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen geen gevaar mag opleveren voor de omgeving. Het artikel zegt alleen iets over het te bereiken doel. Het lijkt vooral een regel gericht tot de eigenaar van een sloot of riool: diegene moet zorgen dat de toestand van de sloot of het riool niet tot gevaar of hinder leidt.
De activiteit zou dan kunnen zijn: het in stand houden van sloten en riolering. Een alternatief is om dit onderwerp niet te regelen over de band van activiteiten in hoofdstuk 5 omgevingsplan, maar over de band van beheer- en onderhoudsverplichtingen in hoofdstuk 6. Dan hoeft er geen activiteit te worden benoemd.
D. Is het wenselijk om de activiteit te reguleren in het omgevingsplan?
Doelen volgens de Omgevingswet
Uit de toelichting bij artikel 4:9 model-APV blijkt dat de juridische regel niet direct de bescherming van het bouwwerk betreft, maar meer de omgeving. De Omgevingswet gaat niet alleen over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving, maar ook over de fysieke leefomgeving zelf. Uit artikel 1.3 van de Omgevingswet blijkt wat de maatschappelijke doelen zijn van de wet: beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Het beschermen van de directe omgeving van een bouwwerk valt onder de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet.
Gemeentelijke waterbeheertaken
Daarnaast hebben gemeenten onder de Omgevingswet enkele taken in het beheer van watersystemen. Dit blijkt uit artikel 2.16 van de Ow. Onder de Omgevingswet moeten gemeenten zorgen voor een doelmatige inzameling en verwerking van afvloeiend hemelwater. Sloten en riolen hebben een functie voor de afvoer van hemelwater. Ook de grondwaterzorgplicht is relevant (eveneens opgenomen in art. 2.16 Ow), omdat sloten in laaggelegen delen van Nederland een belangrijke functie hebben in het beheersen van de grondwaterstand.
Waterschapstaken
De gemeente heeft een bescheiden rol in het beheer van oppervlaktewateren. Het beheer van oppervlaktewateren wordt op grond van artikel 2.18 van de Omgevingswet in principe bij het waterschap belegd. Het waterschap kan in de waterschapsverordening regels stellen voor activiteiten bij regionaal water. In de praktijk regelen waterschappen ook nu al de onderhoudsplicht voor oppervlaktewateren in de legger op grond van de Waterschapswet. Dat blijven zij na inwerkingtreding van de Omgevingswet ook doen.
Conclusie
Gezien het voorgaande zou de gemeente het beheer van de toestand van oppervlaktewateren ook aan het waterschap kunnen overlaten. Voor het deel dat overblijft uit de APV-bepaling, namelijk de niet-openbare riolen en putten, kunnen gemeenten regels stellen in het omgevingsplan.
E. Is er samenhang met andere regels?
Samenhang met gemeentelijke taken voor beheer van de riolering, watersystemen en ruimtelijke ontwikkelingen
Art. 4:9 van de model-APV is gericht op het beschermen van de gebruikers van gebouwen of anderen. Uit de bepaling blijkt dat de regel erop ziet om gevaar voor de veiligheid, nadeel voor de gezondheid of hinder voor gebruikers van gebouwen te voorkomen. Daarnaast zorgt het ervoor dat sloten, andere wateren, niet-openbare riolen en putten in goede staat verkeren. Het ligt daarom voor de hand om dit onderwerp te benaderen in samenhang met de gemeentelijke taken voor het beheer van de riolering, watersystemen en ruimtelijke ontwikkelingen.
Samenhang met een aansluitverordening
Voor het beheer van de riolering zijn er gemeenten die, in aanvulling op de regels over perceelaansluitleidingen in het Bouwbesluit 2012, regels hebben opgenomen in een aansluitverordening. Die regels gaan over de particuliere rioolaansluitleidingen tussen de perceelgrens en het openbare riool. Ze moeten worden omgezet naar het omgevingsplan, omdat het een activiteit betreft die de fysieke leefomgeving wijzigt. Het is aan te raden om de APV-regel over de toestand van riolen en putten in samenhang met de regels van een eventuele aansluitverordening over te nemen in het omgevingsplan.
Samenhang met de bruidsschat
Daarnaast zijn in de bruidsschat regels opgenomen die gaan over het maken van een rioolaansluiting, als opvolger van de regels van het Bouwbesluit 2012 (zie art. 22.12 bruidsschat). De bruidsschatregels gaan echter niet over het in stand houden van de rioolaansluiting. De APV-regel over de toestand van riolen en putten moet daarom wel worden afgestemd op deze bruidsschatregel, maar integratie ligt niet direct voor de hand.
F. Is nadere beleidsinkadering nodig?
Gemeenten zijn op grond van het recht zoals dat geldt voor inwerkingtreding van de Omgevingswet verplicht om een gemeentelijk rioleringsplan vast te stellen. Daarin worden de gemeentelijke watertaken voor stedelijk afvalwater, hemelwater en grondwater uitgewerkt (art. 4.22 Wet milieubeheer). Na inwerkingtreding van de Omgevingswet kan dit beleid worden opgenomen in een gemeentelijk rioleringsprogramma, maar dat is niet verplicht.
Nadere beleidsinkadering is nodig in de volgende situaties:
- Als een gemeente de toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen niet heeft beschreven in een gemeentelijk rioleringsplan
- Als een instructieregel van de provincie dwingt tot het reguleren van dit onderwerp
- Als er afspraken zijn gemaakt met het waterschap over het onderwerp
- Als een gemeente geen aansluitverordening heeft voor particuliere rioolaansluitingen. Er is dan een nadere beleidsinkadering nodig bij het opstellen van de regels over het maken van een rioolaansluiting.
G. Wat is de beleidsruimte om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
Het Bkl bevat geen instructieregels die de gemeente verplichten om regels te stellen over de staat van sloten, riolen en putten. Er zijn tot op heden ook geen provincies die instructieregels of rechtstreeks werkende regels stellen over dit onderwerp in de omgevingsverordening.
Wel stellen alle waterschappen in de waterschapsverordening regels voor activiteiten bij regionaal water en hebben zij onderhoudsverplichtingen voor oppervlaktewateren opgenomen in de onderhoudslegger (art. 78 lid 2 Waterschapswet). Gezien de taak van het waterschap ligt het voor de hand dat gemeenten zich terughoudend opstellen bij het stellen van regels over de toestand van sloten.
H. Wat regelt de bruidsschat en wat willen we daarmee?
De bruidsschat bevat geen bepalingen die verband houden met de toestand van sloten en andere wateren, riolen en putten.
Wel bevat de bruidsschat regels voor het maken van een rioolaansluiting (art. 22.12). In het nieuwe stelsel blijven de eisen aan de inpandige rioolleidingen op rijksniveau geregeld, in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De regels over de terreinriolering komen echter niet terug. Daarom zijn ze opgenomen in de bruidsschat. Het gaat om de volgende regels:
- Enkele technische eisen aan de terreinriolering
- Een bevoegdheid voor het college om bij maatwerkvoorschrift eisen te stellen aan de locatie, diameter en hoogte van de aansluitleidingen ter plaatse van de perceelgrens
Elke gemeente moet zelfstandig afwegen of zij deze regels wil behouden, aanpassen of schrappen.
I. Wat zijn mogelijke gemeentelijke beleidskaders?
Beleid voor sloten en wateren
Beleid voor sloten en wateren kan uit het gemeentelijk rioleringsprogramma voortvloeien. Dit beleid ziet op het voorkomen of beperken van wateroverlast.
Beleid voor openbare vuilwaterriolering
Het gemeentelijk rioleringsprogramma bevat ook de uitwerking van het beleid voor de openbare vuilwaterriolering. In dat kader kan de gemeente ook beleid hebben ontwikkeld voor de instandhouding van aansluitleidingen op de riolering.
J. Thematische of gebiedsgerichte omzetting van de regels?
Als de activiteit ‘in stand houden van een rioolaansluiting’ als uitgangspunt wordt genomen, kan deze een plek krijgen in het thematisch deel van het omgevingsplan (in hoofdstuk 4 en 5). Het maken en in stand houden van een aansluiting op de riolering heeft immers geen gebruiksruimte nodig. Verder is relevant dat de toestand van niet-openbare riolen en putten samenhangt met de activiteit ‘in stand houden van een bouwwerk’ (omdat particuliere riolering altijd ten behoeve van een bouwwerk wordt aangelegd). Daarom past de activiteit in de geïntegreerde staalkaarten onder het thema (Bouw)werken.
Het in stand houden van sloten en riolering kan ook worden beschouwd als een verplichting in het kader van beheer, in plaats van een activiteit. Dit kan in hoofdstuk 6 van het omgevingsplan worden opgenomen.
K. Regeltype
In de model-APV is voor de toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen alleen een regel opgenomen die vooral lijkt op een zorgplicht.
In afdeling 5.1 van de geïntegreerde staalkaarten zijn algemene bepalingen opgenomen waar alle activiteiten opgenomen in hoofdstuk 5, aan moeten voldoen. Een van deze bepalingen is een zorgplicht-bepaling (artikel 5.4). Deze bepaling regelt dat op iedereen de verplichting rust om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevraagd om nadelige gevolgen voor de doelen en oogmerken van een activiteit te voorkomen of, als dat niet kan, te beperken. Als die nadelige gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt, moet de activiteit achterwege worden gelaten.
Per activiteit kan de zorgplicht nader ingekleed worden. Het is daarvoor niet nodig om de APV-regel één op één over te nemen in het omgevingsplan. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om de zorgplicht van artikel 5.4 van de geïntegreerde staalkaarten voortaan als instrument te gebruiken om burgers en bedrijven aan te spreken op de toestand van riolen en putten.
Als de gemeente de zorgplicht wel wil specificeren, dan kan zij deze specificatie opnemen in paragraaf 5.2.11 In stand houden van bouwwerken. Deze paragraaf kan in artikel 4.8 worden ‘aangezet’ voor het in stand houden van bouwwerken, als onderdeel van het thema (Bouw)werken.
Uit het voorgaande blijkt dat er geen aanvullende regels opgenomen hoeven te worden opgenomen in hoofdstuk 5 van de geïntegreerde staalkaarten voor de toestand van sloten en andere wateren.
Voor niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen kan aangesloten worden bij regels over het in stand houden van bouwwerken. In onderstaande voorbeeldregels is aan paragraaf 5.2.11 een artikel toegevoegd waarin de specifieke zorgplicht voor het in stand houden van niet-openbare riolen en putten is uitgewerkt (artikel 5.88a).
Voorbeeldtekst voor hoofdstuk 4 en 5
Paragraaf 4.1.1 (Bouw)werken
Artikel 4.8 Bouwwerken in stand houden
Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.2, wordt bij het in stand houden van bouwwerken voldaan aan paragraaf 5.2.11 In stand houden van bouwwerken.
Paragraaf 5.2.11 In stand houden van bouwwerken
Artikel 5.87 Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over het in stand houden van bouwwerken, met inbegrip van de niet-openbare riolen en putten ten behoeve van dat bouwwerk.
Artikel 5.88 Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. het beschermen van de omgevingskwaliteit;
b. het voorkomen van gevaar voor de omgeving;
c. het beschermen van de gezondheid;
d. het beperken van hinder; en
e. het beschermen van de doelmatige werking van voorzieningen voor het beheer van afvalwater.
Artikel 5.88a Specifieke zorgplicht
De zorgplicht, bedoeld in artikel 5.4, houdt voor het maken en in stand houden van een rioolaansluiting [in ieder geval] in dat niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen zich niet mogen bevinden in een toestand die:
a. gevaar oplevert voor de veiligheid;
b. nadeel veroorzaakt voor de gezondheid; en
c. hinderlijk is voor de gebruikers van de gebouwen of voor anderen.
Artikel 5.89 Repressief omgevingskwaliteit (al opgenomen in de geïntegreerde staalkaarten)
Het uiterlijk van de volgende bouwwerken is niet in ernstige mate in strijd met de reguliere omgevingskwaliteit, beoordeeld volgens de beleidsregel, bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet:
- een bestaand bouwwerk, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is; en
- een te bouwen bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 5.87 Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over het in stand houden van bouwwerken. Bij gebouwen wordt riolering aangelegd voor de afvoer van bijvoorbeeld huishoudelijk afvalwater en regenwater. Ook het in stand houden van de niet-openbare riolen en putten voor gebouwen maakt onderdeel uit van het toepassingsbereik van deze paragraaf.
Artikel 5.88 Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels voor rioolaansluiting zijn gesteld en dus welke belangen dienen te worden beschermd. De regels voor het in stand houden van een rioolaansluiting beogen hinder en gevaar voor de omgeving te voorkomen, de gezondheid en de doelmatige werking van voorzieningen voor het beheer van afvalwater te beschermen. De gezondheid wordt met name beschermd door te zorgen dat mensen geen contact kunnen hebben met huishoudelijk of ander afvalwater. Daarvoor moeten de aansluitleidingen waterdicht zijn en onder vrij verval het afvalwater kunnen afvoeren.
Artikel 5.88a Specifieke zorgplicht
De regel voor niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen uit art. 4:9 van de model-APV is hierin verwerkt. In dit artikel wordt de specifieke zorgplicht nader ingevuld voor het in stand houden van niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen. Bij het in stand houden van deze riolen en putten moet worden gezorgd dat er geen gevaar voor de veiligheid, nadelen voor de gezondheid of hinder voor gebruikers van gebouwen of van bijvoorbeeld de openbare weg ontstaat. Op grond van de specifieke zorgplicht wordt bijvoorbeeld van de gebruiker van het gebouw verwacht dat diegene de niet-openbare riolering repareert als deze zodanig lek raakt dat de grond onder de weg of het trottoir wegspoelt en er gaten ontstaan.
Als alternatief voor de voorbeeldregels voor hoofdstuk 4 en 5 is een paragraaf in hoofdstuk 6 uitgewerkt. Hierin is het beheer van niet-openbare riolen en putten geregeld.
Voorbeeldtekst voor hoofdstuk 6
Hoofdstuk 6 Beheer en onderhoud
Paragraaf 6.1.x Instandhouding niet-openbare riolen en putten
Artikel 6.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. het voorkomen van gevaar voor de omgeving;
b. het beschermen van de gezondheid; en
c. het beperken van hinder.
Artikel 6.x Normadressaat
Aan <Artikel 6.x Instandhouding niet-openbare riolen en sloten> wordt voldaan door de eigenaar, rechthebbende of gebruiker van een perceel.
Artikel 6.x Instandhouding niet-openbare riolen
Er wordt zorg voor gedragen dat niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen zich niet mogen bevinden in een toestand die:
a. gevaar oplevert voor de veiligheid;
b. nadeel veroorzaakt voor de gezondheid; en
c. hinderlijk is voor de gebruikers van de gebouwen of voor anderen.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 6.x Instandhouding niet-openbare riolen
De regel voor niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen uit art. 4:9 van de model-APV is hierin verwerkt. In dit artikel wordt aan de eigenaar, rechthebbende of gebruiker van een perceel de zorg opgedragen voor een goede toestand van niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen. Er moet worden gezorgd dat er geen gevaar voor de veiligheid, nadelen voor de gezondheid of hinder voor gebruikers van gebouwen of van bijvoorbeeld de openbare weg ontstaat. Op grond van dit artikel wordt bijvoorbeeld van de eigenaar, rechthebbende of gebruiker van het perceel verwacht dat diegene de niet-openbare riolering repareert als deze zodanig lek raakt dat de grond onder de weg of het trottoir wegspoelt en er gaten ontstaan.