Deze voorbeeldregels gaan over het rijden met een zware of lange vrachtauto, buiten de daartoe aangewezen wegen, zoals geregeld in artikel 4:5f van de model-APV.
Aan de hand van onderstaande drie hoofdvragen en bijbehorende deelvragen (zie ook de introductiepagina, onder Voorbeeldregels) proberen we antwoord te geven op de vraag óf en hoe u dit onderwerp over kunt nemen in uw omgevingsplan. We eindigen met een set voorbeeldregels. Deze regels sluiten aan op de geïntegreerde staalkaarten van de VNG. U kunt ze gebruiken ter inspiratie voor uw eigen omgevingsplan.
A. Wat zijn de doelen van de regels over dit onderwerp?
Bij de regels over routering gaat het met name om de volgende doelen: het beschermen van het milieu en het beschermen van een goed woon- en leefklimaat. Maar dit onderwerp raakt ook aan het doel: beschermen van de gezondheid. Dit blijkt uit de model-APV. Er wordt in de toelichting bij de model-APV ook aangeraden om breder dan het onderwerp geluidhinder te kijken, bijvoorbeeld naar de bescherming van de leefbaarheid van een woonwijk.
Daarnaast blijkt uit de toelichting bij de bepaling dat een gemeente ook aansluiting kan zoeken bij de externe-veiligheidsroutering voor gevaarlijke stoffen op grond van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994). Ook deze wet heeft het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade tot doel, evenals het voorkomen of beperken van de gevolgen voor het milieu (zie art. 2 Wvw 1994).
B. Om welke concrete oogmerken of belangen gaat het?
Om de doelen, genoemd in onderdeel A, te behalen kunnen de regels voor routering gesteld worden met het oog op het voorkomen of beperken van geluidhinder. Dit draagt zowel bij aan het doel bescherming van het milieu als aan de bescherming van de gezondheid. Hiermee kan de gemeente namelijk milieuschade en de verstoring van de rust van omwonenden proberen te beperken of voorkomen. Daarnaast kunnen de regels gesteld worden met het oog op het beschermen van de leefbaarheid van een woonwijk.
C. Om welke activiteit gaat het?
In de model-APV is dit het rijden met een zware of lange vrachtauto.
D. Is het wenselijk om de activiteit te reguleren in het omgevingsplan?
Omgevingswet
Uit de toelichting bij art. 4:5f van de model-APV blijkt dat de juridische regels met name gericht zijn op het voorkomen of beperken van geluidhinder. Dat is een doel dat past binnen de reikwijdte van de Omgevingswet. Als de gemeente regels over dit onderwerp opneemt in haar omgevingsplan, kan zij deze buiten communiceren middels verkeersborden.
Verkeersbesluit op grond van de Wegenverkeerswet 1994
Aan de andere kant biedt de Wegenverkeerswet 1994 ook de mogelijkheid om de routering voor vrachtauto’s te reguleren met het oog op de bescherming van het milieu. De aanwijzing van wegen waar vrachtauto’s mogen rijden kan met een verkeersbesluit op grond van de Wegenverkeerswet 1994 worden gereguleerd. In artikel 2, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994, onder a is bepaald:
“De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer.”
Het oogmerk van de regels die kunnen worden gesteld krachtens de Wvw 1994, is dus ook het voorkomen van hinder of overlast vanwege het wegverkeer. Volgens de rechtspraak heeft het college ruime beoordelingsmarges bij de bevoegdheid tot het al dan niet nemen van verkeersmaatregelen, waarbinnen het daartoe bevoegde orgaan de belangen die bij het nemen van een verkeersbesluit zijn betrokken tegen elkaar afweegt. De rechtspraak laat ook zien dat de rechter deze belangenafweging met terughoudendheid toetst. Zie bijvoorbeeld ABRS 21 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ3677, r.o. 2.6.1 en ABRS, 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4450, r.o. 4.1.
Op grond van de Wvw 1994 kunnen de tijdstippen waarop vrachtauto’s op de aangewezen wegen niet mogen rijden worden opgenomen in het verkeersbesluit. Net zoals bijvoorbeeld de maximale lengte, hoogte en gewicht waarbij deze regel niet geldt. De gemeente kan vervolgens verkeersborden plaatsen waarop exact te zien is waar, wanneer en welke vrachtauto’s niet mogen rijden binnen het ambtsgebied van de gemeente.
Conclusie
In aanvulling op de conclusie uit de Handreiking APV en omgevingsplan dat routering opgenomen kan worden in het omgevingsplan, is er nog de mogelijkheid om het gebruik van de weg door lange en zware vrachtwagens te reguleren: namelijk met een verkeersbesluit en verkeersmaatregelen. Routering voor vrachtauto’s kan dus ook buiten het omgevingsplan met verkeersmaatregelen gereguleerd worden.
Het is aan de gemeentelijke praktijk om de manier te kiezen waarop routering van vrachtauto’s het beste kan worden geregeld, net als dat vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet het geval is. Gemeenten die routering willen regelen in het omgevingsplan kunnen gebruikmaken van de voorbeeldregels (zie hieronder) voor het omzetten van de bestaande regels uit artikel 4:5f van de model-APV.
In artikel 5.55 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is geregeld dat de instructieregels uit paragraaf 5.1.4.2 over geluid van het Bkl niet van toepassing zijn op doorgaand verkeer op wegen. Gemeenten zijn dus niet verplicht dit onderwerp te reguleren in het omgevingsplan, maar mogen het wel.
E. Is er samenhang met andere regels?
In de toelichting bij de model-APV wordt ook aangeraden om breder dan het onderwerp geluidhinder te kijken, bijvoorbeeld naar de bescherming van de leefbaarheid van een woonwijk. Daarnaast is er samenhang met de routering voor externe veiligheid en voor luchtkwaliteit (bijvoorbeeld milieuzones).
Aansluiten bij instructieregels geluid uit het Bkl
Het ligt voor de hand om bij dit onderwerp ook het geluidsniveau van activiteiten per gebiedstype en het toelaten of wijzigen van een gemeentelijke weg te betrekken. De instructieregels uit het Bkl leggen namelijk gemeenten op om aanvaardbare geluidsniveaus te realiseren en routering voor vrachtauto’s heeft daar ook invloed op.
Voor geluid op wegen is een specifieke paragraaf opgenomen in het Bkl met instructieregels voor gemeenten (paragraaf 5.1.4.2a, zie artikel 5.78 e.v. Bkl). De instructieregels in deze paragraaf gaan over het bereiken van aanvaardbaar geluidsniveau op een geluidgevoelig gebouw door de geluidveroorzakende activiteit. Het gaat daarbij om de volgende activiteit: het toelaten van een nieuwe of een significante wijziging van een bestaande verharde gemeenteweg met een verkeersintensiteit van tenminste 1.000 motorvoertuigen per etmaal.
Het rijden met een zware of lange vrachtauto bepaalt mede de verkeersintensiteit op een gemeentelijke weg, maar is een andere activiteit dan waar paragraaf 5.1.4.2a Bkl op ziet. Het aanleggen of veranderen van een weg kan wel aanleiding geven om de routering aan te passen.
Aansluiten bij milieuzonering nieuwe stijl
Tot slot is in de geïntegreerde staalkaarten rekening gehouden met een milieuzonering voor bedrijven. Met het instrument milieuzonering wordt een ruimtelijk kader vastgelegd voor de toelating van bedrijven ten opzichte van woningen en andere gevoelige gebouwen met enerzijds als doel het borgen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en anderzijds het borgen van ruimte voor bedrijven om hun bedrijfsactiviteiten uit te oefenen.
Hierbij wordt in de staalkaarten gewerkt met milieuzonering nieuwe stijl. Dit krijgt vorm door zones die bij grotere afstand tot de woonomgeving voorzien in een oplopende gebruiksruimte voor geluid, geur, trilling etcetera per bedrijf. De hoeveelheid gebruiksruimte is hierbij afhankelijk van de zone van het bedrijventerrein waarin het bedrijf ligt. Per zone wordt een standaard gebruiksruimte per bedrijf toegekend. Dit is dus een andere benadering dan de milieuzonering oude stijl, waarin werd gewerkt met zones met oplopende milieucategorieën en een Staat van bedrijfsactiviteiten.
Bij het bepalen van routering voor vrachtauto’s ligt het voor de hand om de regels in samenhang met de milieuzonering voor bedrijven te benaderen. Het rijden met een lange of zware vrachtauto zal immers meestal plaatsvinden in het kader van bedrijfsmatige activiteiten.
F. Is nadere beleidsinkadering nodig?
Er is een nadere beleidsinkadering nodig voor die gemeenten die vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet in de lokale APV de routering voor vrachtauto’s niet hebben gereguleerd. Ook is een nadere beleidsinkadering nodig wanneer de gemeente deze regels in samenhang met andere geluidsregels benadert. Bijvoorbeeld het geluidsniveau in een gebiedstype, het toelaten of wijzigen van een gemeentelijke weg of in samenhang met externe veiligheid en luchtkwaliteit.
G. Wat is de beleidsruimte om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
De gebruiksregels voor verkeer staan in de Wegenverkeerswet 1994, maar deze wet regelt het gebruik van wegen niet uitputtend. In het omgevingsplan kunnen daarom wel andere (gebruiks)regels worden opgenomen voor activiteiten op een weg.
In artikel 5.55 van het Bkl is geregeld dat de instructieregels uit paragraaf 5.1.4.2 van het Bkl niet van toepassing zijn op doorgaand verkeer op wegen. Gemeenten zijn dus niet verplicht dit onderwerp te reguleren in het omgevingsplan, maar mogen het wel. Maar gemeenten moeten wel rekening houden met paragraaf 5.1.4.2a Bkl waarin specifieke instructieregels staan voor gemeenten met betrekking tot geluid op wegen. Deze kunnen aanleiding zijn om bij een nieuwe of aangepaste weg de routering van vrachtwagens aan te passen. Zie ook de tekst over het Bkl onder het kopje E Logische samenhang, hierboven.
Gemeenten hebben dus voldoende beleidsruimte om de routering voor vrachtauto’s te reguleren in het omgevingsplan.
H. Wat regelt de bruidsschat en wat willen we daarmee?
In de bruidsschat zijn de regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer over geluid, geur en trillingen en bepalingen over de beperking van verkeeraantrekkende werking opgenomen. Een voorbeeld daarvan is artikel 22.56 van de bruidsschat, waarin het geluid van laden en lossen op een openbare weg is geregeld. De bepalingen in de bruidsschat hangen echter maar in beperkte mate met deze materie samen en er zijn in de bruidsschat geen specifieke bepalingen opgenomen die betrekking hebben op de routering voor vrachtverkeer. Er hoeft dus in principe niet afgeweken te worden van de bruidsschat.
I. Wat zijn mogelijke gemeentelijke beleidskaders?
Veel gemeenten zullen eigen geluidbeleid hebben vastgesteld. Stedelijke agglomeraties hebben hun eigen Actieplan Geluid. De vraag is of routering voor vrachtauto’s daarin is meegenomen. De routering is een van de instrumenten die de gemeenten kunnen inzetten om doelen uit hun eigen gemeentelijk beleid te halen.
J. Thematische of gebiedsgerichte omzetting van de regels?
Het ligt voor de hand om bij dit onderwerp ook het geluidsniveau bij het toelaten of wijzigen van een gemeentelijke weg te betrekken. De instructieregels uit het Bkl leggen namelijk gemeenten op om aanvaardbaar geluidsniveau's te realiseren en routering heeft daar ook invloed op.
De regels voor het rijden met een zware of lange vrachtauto kunnen thematisch omgezet worden, want de activiteit vindt plaats dwars door alle gebiedstypen heen. De activiteit kan dan ‘aangezet’ worden onder het thema milieu. Overigens moeten de overige (gebiedsgerichte) geluidsregels samen met de routering voor vrachtauto’s een aanvaardbaar geluidniveau opleveren.
K. Regeltype
In de model-APV zijn voor het rijden met een zware of lange vrachtauto op andere dan daartoe aangewezen wegen, algemene regels opgenomen waarvan afgeweken kan worden met een ontheffing van het college. Dit betreft een verbod op het rijden op wegen met zware en lange en/of hoge vrachtwagens, behalve op de wegen waar het wel is toegestaan. Het gaat hierbij om concrete grenzen die bepalen op welke wijze de activiteit uitgevoerd kan worden. Zo wordt naast omvang en gewicht ook een begrenzing in tijd gegeven, namelijk niet gedurende de nacht van 23.00 tot 07.00 uur.
Deze algemene regels zijn goed toepasbaar door de initiatiefnemer en vergen geen voorafgaande beoordeling door het bevoegd gezag. Er is dus geen noodzaak om ook een vergunningplicht op te nemen in de omgevingsplanregels. Bovendien geldt dat op basis van de generieke maatwerkbevoegdheid, geregeld in artikel 5.3 van de geïntegreerde staalkaarten, in individuele gevallen afgeweken kan worden van deze algemene regels.
Uit het voorgaande blijkt dat wanneer gemeenten ervoor kiezen om routering voor vrachtauto’s te reguleren in het omgevingsplan de regels hiervoor thematisch omgezet kunnen worden.
Voorbeeldtekst
Paragraaf 4.1.6 Milieu
Artikel 4.x Routering vrachtauto’s
Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.44, wordt bij het rijden met een vrachtauto voldaan aan paragraaf 5.2.x Routering vrachtauto’s.
Paragraaf 5.2.x Routering vrachtauto’s
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over het rijden met een vrachtauto op de openbare weg.
Artikel 5.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. het voorkomen of beperken van geluidhinder; en
b. het waarborgen van een goed woon- en leefklimaat; en
c. PM.
Artikel 5.x Routering vrachtauto’s
Met het oog op het voorkomen of beperken van geluidhinder en het waarborgen van een goed woon- en leefklimaat wordt met een vrachtauto niet gereden op ‘locatie beperking grote vrachtauto’, tenzij de vrachtauto:
a. een ledig gewicht heeft, vermeerderd met het laadvermogen, van ten hoogste 3.500 kilogram;
b. met inbegrip van de lading maximaal zes meter lang is;
c. met inbegrip van de lading maximaal twee meter hoog is; en
d. tussen 07.00 en 23.00 uur rijdt.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over het rijden met een vrachtauto op de openbare weg. Het gaat hierbij om de weg in de zin van art. 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
In deze paragraaf zijn de regels voor de routering van vrachtauto’s neergelegd in het omgevingsplan, niet via geplaatste borden op de weg. De regels van het omgevingsplan kunnen zo mogelijk aan de weggebruikers duidelijk worden gemaakt (als overige relevante informatie) met verkeersborden als bedoeld in artikel artikel 4, derde lid, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW), voor zover niet een bepaald model is voorgeschreven. Of en hoe de regels duidelijk worden gemaakt aan de weggebruikers is een lokale afweging.
Artikel 5.x Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels over routering van vrachtauto’s zijn gesteld en dus welke belangen dienen te worden beschermd. De algemene regels beogen geluidhinder te verminderen veroorzaakt door het gebruik van de weg door vrachtverkeer, gedurende een bepaalde periode.
Artikel 5.x Routering vrachtauto’s
In dit artikel zijn de algemene regels overgenomen uit art. 4:5f van de model-APV. Deze regels zijn nodig voor het voorkomen of beperken van geluidhinder en het waarborgen van een goed woon- en leefklimaat. Transport met grote vrachtwagens kan in de nachtelijke uren veel hinder opleveren. Daarom zijn routes voor dit zware transport bepaald, waarmee de hinder tot een minimum wordt beperkt en het transport toch doorgang kan vinden.
Op de ‘locatie beperking grote vrachtauto’ is het niet toegestaan om in de nachtelijke uren met grote vrachtauto’s te rijden. In dit artikel is de locatie (het werkingsgebied) waar de vrachtauto’s niet mogen rijden opgenomen (tenzij wordt voldaan aan de onderdelen a tot en met d). Omdat de locatie is opgenomen in de regels, kan deze alleen gewijzigd worden met een wijziging van het omgevingsplan.
Het bevoegd gezag kan er ook voor kiezen om het aanwijzen van de locatie voor de routering te delegeren aan het college in het delegatiebesluit. In dat geval kan het volgende opgenomen worden in het delegatiebesluit:
Het college kan het werkingsgebied van <artikel 5.x Routering vrachtauto’s> wijzigen met het oog op de oogmerken, bedoeld in <artikel 5.x Oogmerken>.