Deze voorbeeldregels gaan over het verbod om voorwerpen op, in of boven openbaar water te plaatsen, het verbod voor vaartuigen om ligplaats in te nemen en het verbod om waterstaatswerken te beschadigen. Dit is geregeld in de artikelen 5:24, 5:25 en 5:28 van de model-APV.
Aan de hand van onderstaande drie hoofdvragen en bijbehorende deelvragen (zie ook de introductiepagina, onder Voorbeeldregels) proberen we antwoord te geven op de vraag óf en hoe u dit onderwerp over kunt nemen in uw omgevingsplan. We eindigen met een set voorbeeldregels. Deze regels sluiten aan op de geïntegreerde staalkaarten van de VNG. U kunt ze gebruiken ter inspiratie voor uw eigen omgevingsplan.
A. Wat zijn de doelen van de regels over dit onderwerp?
Bij regels over het beschadigen van waterstaatswerken gaat het met name om het waarborgen van de veiligheid. Bij voorwerpen in, op of boven openbaar water gaat het daarnaast om het beheren van watersystemen. De regels over ligplaatsen voor vaartuigen zijn ook gebaseerd op deze doelen en zijn daarnaast gericht op het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu. Dit blijkt uit de APV-regels zelf en de toelichting daarbij.
B. Om welke concrete oogmerken en belangen gaat het?
De oogmerken van het artikel over voorwerpen in, op of boven openbaar water in de model-APV (artikel 5:24) zijn het beschermen van de veiligheid op het openbaar water en het behouden van de mogelijkheid tot beheer en onderhoud.
Het artikel over ligplaatsen voor vaartuigen in de model-APV (artikel 5:25) heeft dezelfde oogmerken en beoogt daarnaast het beschermen van de volksgezondheid en het waarborgen van een goede milieuhygiëne. Deze oogmerken blijken uit artikel 5:24 en 5:25 van de model-APV en de paragrafen 6.3.10 en 6.3.11 van de Handreiking APV en omgevingsplan.
Artikel 5:28 over het beschadigen van waterstaatswerken heeft als oogmerk: het beschermen van de staat en werking van de waterstaatswerken die bij de gemeente in beheer zijn. Dit is beschreven in paragraaf 6.3.12 van de Handreiking APV en omgevingsplan.
C. Om welke activiteiten gaat het?
In artikel 5:24 van de model-APV is de activiteit: het plaatsen, aanbrengen of hebben van een voorwerp, niet zijnde een vaartuig, in, op of boven openbaar water.
In artikel 5:25 van de model-APV is de activiteit: het innemen van een ligplaats met een vaartuig en het beschikbaar stellen van een ligplaats voor een vaartuig.
Artikel 5:28 van de model-APV heeft het over het toebrengen van schade aan of veranderingen aan te brengen in de toestand van openbare wateren, havens, dijken, etc. die bij de gemeente in beheer zijn. Dit kan kort worden weergegeven als het beschadigen of veranderen van een waterstaatswerk.
Het beschadigen van een waterstaatswerk is echter geen activiteit die iemand van plan is om te verrichten, dus dit is niet geschikt als duiding van de activiteit. Hierbij kan wel aansluiting worden gezocht bij de activiteiten die het waterschap regelt in het kader van de bescherming van waterstaatswerken. Er kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de volgende activiteiten: graven, beplanting aanbrengen of verwijderen, voorwerpen indrijven, de grond ophogen, de grond verharden, kabels en leidingen aanleggen, onderhouden of verwijderen, bouwen en voorwerpen of stoffen plaatsen.
D. Is het wenselijk om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
Aansluiting op Omgevingswet
De Omgevingswet gaat niet alleen over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving, maar ook over de fysieke leefomgeving zelf. Uit artikel 1.3 van de Omgevingswet blijkt wat de maatschappelijke doelen zijn van de wet: beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Het beschermen van de veiligheid valt onder deze maatschappelijke doelen (zie art. 2.1, derde lid, onder a, van de Ow). Het plaatsen van voorwerpen in, op of boven openbaar water, het innemen van een ligplaats en het beschadigen van waterstaatswerken kan om deze reden gereguleerd worden in het omgevingsplan.
Afstemming met waterschap(sverordening)
Het waterschap kan in de waterschapsverordening ook regels stellen voor activiteiten bij regionaal water en andere waterstaatswerken. De vraag is wie bevoegd gezag is: dat is de gemeente in ieder geval als het gaat om water dat in beheer is bij de gemeente. Voor voorwerpen in, op of boven het water en andere activiteiten op waterstaatswerken stelt het waterschap die regels ook. Die regels worden gesteld met het oog op dezelfde belangen.
De gemeente kan de regulering van voorwerpen in, op of boven openbaar water daarom ook aan het waterschap overlaten, als het waterschap beheerder is van dat water. Dit is de vrije keuze van de gemeente. Voor ligplaatsen geldt hetzelfde, met dien verstande dat de meeste waterschappen niet het innemen van de ligplaats, maar het plaatsen, hebben en verwijderen van steigers, aanmeerpalen, etc. regelen.
Waterstaatswerken in beheer bij gemeente
De regels van het waterschap gelden niet voor de waterstaatswerken waarvan het beheer bij provinciale verordening aan de gemeente is toegedeeld. De gemeente moet dus zelf zorgen voor de regels ter bescherming van die waterstaatswerken.
In de praktijk zijn verreweg de meeste waterstaatswerken in beheer bij het waterschap of Rijkswaterstaat. Slechts enkele gemeenten zijn door de provincie formeel als beheerder van bepaalde waterstaatswerken aangewezen. Meestal gaat het dan om havens of (delen van) vaarwegen. De gemeenten die het betreft, hebben meestal een afzonderlijke havenbeheerverordening vastgesteld, die veel uitgebreider is dan de APV-regel. In die havenbeheersverordening wordt vaak ook de situering van ligplaatsen in de haven geregeld. Zie de Handreiking Havenbeheersverordening en omgevingsplan (wordt binnenkort gepubliceerd).
Conclusie
Het plaatsen van voorwerpen in, op of boven openbaar water, het innemen van een ligplaats en het beschadigen van waterstaatswerken kan gereguleerd worden in het omgevingsplan. Het is wel aan te raden om afstemming te zoeken met het waterschap, omdat in de waterschapsverordening ook regels worden gesteld voor activiteiten bij regionaal water en andere waterstaatswerken.
E. Is er samenhang met andere regels?
Er is samenhang tussen de APV-bepaling over het innemen van een ligplaats en de regels over ligplaatsen die in bestemmingsplannen worden opgenomen. Het is dan ook raadzaam om deze regels ook in samenhang met elkaar te regelen.
Gemeenten die als beheerder van waterstaatswerken zijn aangewezen hebben vaak een havenbeheersverordening, die uitgebreider is dan de genoemde APV-bepalingen. Als er zo’n havenbeheersverordening is, dan is er ook samenhang met de andere regels uit die verordening.
F. Is nadere beleidsinkadering nodig?
Er is een nadere beleidsinkadering nodig voor die gemeenten die naar huidig recht het plaatsen van voorwerpen in, op of boven het openbaar water en het innemen van een ligplaats niet hebben gereguleerd en dit onderwerp wel willen reguleren in het omgevingsplan.
Gemeenten die als beheerder van waterstaatswerken zijn aangewezen hebben daarvoor reeds beleid vastgesteld en hebben dat vertaald in regels in bijvoorbeeld een havenbeheersverordening.
G. Wat is de beleidsruimte om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
Wat zeggen het Bkl en het Bal?
Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zegt dat de gemeente in het omgevingsplan rekening moet houden met de gevolgen van het omgevingsplan voor het beheer van watersystemen (artikel 5.37 van het Bkl). Onder watersystemen worden ook waterkeringen en oppervlaktewaterlichamen verstaan, wat beiden waterstaatswerken zijn. De instructieregel schrijft echter niet voor hoe rekening moet worden gehouden met het beheer van watersystemen, dus daarin heeft de gemeente beleidsruimte.
Daarnaast bevat het Bkl specifieke instructieregels die de gemeente verplichten om regels te stellen over activiteiten in de omgeving van rijkswaterstaatswerken (paragraaf 5.1.3.2 tot en met 5.1.3.5 Bkl). Verder bevat het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) al in afdeling 6.2 regels voor objecten in rijkswateren en andere activiteiten bij rijkswaterstaatswerken.
Wat zeggen de provincie en het waterschap?
Door provincies worden ook instructieregels of rechtstreeks werkende regels gesteld over het plaatsen van voorwerpen in, op of boven openbaar water, het innemen van een ligplaats en andere activiteiten bij waterstaatswerken. Ook het waterschap stelt in de verordening regels voor activiteiten ter bescherming van waterstaatswerken.
Conclusie
Al met al heeft de gemeente de nodige beleidsruimte om het onderwerp te regelen. Wel moet de gemeente voldoen aan artikel 5.37 van het Bkl en rekening houden met de taken en bevoegdheden van provincie en waterschap bij het opstellen van hun regels.
H. Wat regelt de bruidsschat en wat willen we daarmee?
De bruidsschat bevat geen bepalingen over het plaatsen van voorwerpen in, op of boven openbaar water, het innemen van een ligplaats en het beschadigen van waterstaatswerken. Wel staan er regels in de bruidsschat over geluid, die mede bedoeld zijn om de ligplaatsen van woonschepen te beschermen tegen geluidhinder. Die regels hoeven in dit kader niet te worden aangevuld of aangepast, omdat die regels een ander oogmerk hebben dan de regels over ligplaatsen in de APV en daarom ook ergens anders een plaats zullen krijgen in het omgevingsplan. De regels uit de bruidsschat ter bescherming van woonschepen tegen geluidhinder passen bij de regels over de gebruiksruimte voor de activiteit wonen in een woonschip.
I. Wat zijn mogelijke gemeentelijke beleidskaders?
Veel gemeenten zullen beleid hebben gesteld over ligplaatsen, maar het is de vraag of ze dit ook hebben gedaan voor het plaatsen van voorwerpen in, op of boven openbaar water of het beschadigen van waterstaatswerken.
J. Thematische of gebiedsgerichte omzetting van de regels?
Thematische omzetting
Aangezien de regels uit de model-APV over het plaatsen van voorwerpen in, op of boven openbaar water en het beschadigen van waterstaatswerken niets met gebruiksruimte te maken hebben, is een thematische omzetting de voor de hand liggende mogelijkheid.
Gebiedsgerichte omzetting
Bij het innemen van ligplaatsen is er in sommige gevallen wel sprake van een activiteit met gebruiksruimte, voornamelijk wanneer het gaat om woonschepen. Het innemen van ligplaatsen met een woonschip is daarom onder het huidige recht vaak ook in bestemmingsplannen geregeld. In het omgevingsplan ligt het voor de hand om de regels over woonschepen zoveel mogelijk te bundelen.
Omdat de voornaamste reden om woonschepen te regelen, gelegen is in de gebruiksruimte-component, is het goed om woonschepen gezamenlijk met de andere activiteiten met gebruiksruimte te regelen in de afdelingen 4.2 en 5.3. Dit zal dan niet zozeer gaan over het innemen van de ligplaats op zichzelf, maar over het wonen op een woonschip. Die regeling wordt in deze voorbeeldregels verder niet uitgewerkt, omdat de voorbeeldregels alleen een omzetting van de model-APV vormen.
Conclusie
Het innemen van een ligplaats kan voor het overige thematisch geregeld worden. Omdat het alleen gaat om een verbod om op bepaalde plaatsen een ligplaats in te nemen met een vaartuig en omdat op die plaatsen ook geen woonschepen zullen mogen liggen, is het niet nodig om de thematische regels over ligplaatsen niet van toepassing te verklaren op woonschepen.
K. Regeltype
Regeltype artikel 5:24 model-APV
Artikel 5:24 van de model-APV regelt het verbod op voorwerpen op, in of boven openbaar water. Hier wordt gewerkt met een verbod in combinatie met een meldingsplicht of vergunningplicht, afhankelijk van de gekozen variant van het artikel. In het stelsel van de Omgevingswet komt de strekking van het verbod beter tot uitdrukking door het om te zetten naar een concretisering van de specifieke zorgplicht. Dat heeft er allereerst mee te maken dat de strekking van de regel vooral een basisnorm creëert, waardoor een zorgplicht als regeltype al snel in beeld komt.
Daarnaast heeft de specifieke zorgplicht, evenals het verbod in de model-APV, tot gevolg dat niet (binnenplans) van de regel afgeweken kan worden, maar zonder dat daar zo’n zwaar middel als een verbod voor gebruikt hoeft te worden.
Regeltype artikel 5:25 model-APV
Artikel 5:25 van de model-APV bevat een verbod om een ligplaats in te nemen op aangewezen gedeelten van het openbaar water. Dit verbod kan worden overgenomen in het omgevingsplan, waarbij de gebieden waar het verbod geldt kunnen worden aangewezen door de aan het artikel gekoppelde locatie te wijzigen. De bevoegdheid daartoe kan desgewenst door het delegatiebesluit worden overgedragen aan het college van B&W.
Naast het verbod bevat artikel 5:25 ook de bevoegdheid voor het college van B&W om nadere regels te stellen. De figuur ‘nadere regels’ kan in het stelsel van het Omgevingswet niet gebruikt worden. Als er regels gesteld moeten worden, is het omgevingsplan zelf daarvoor het aangewezen instrument. Zo nodig kan de bevoegdheid om regels te stellen over ligplaatsen ook gedelegeerd worden aan het college door middel van het delegatiebesluit.
Verder bevat het vierde lid van artikel 5:25 een bevoegdheid om aanwijzingen te geven. Dergelijke aanwijzingen kunnen in het stelsel van de Omgevingswet worden gegeven door middel van een maatwerkvoorschrift. Omdat in artikel 5.3 van de geïntegreerde staalkaarten een algemene maatwerkbevoegdheid is geïntroduceerd, is er in de voorbeeldregels geen specifieke maatwerkbevoegdheid opgenomen met betrekking tot ligplaatsen.
Regeltype artikel 5:28 model-APV
In artikel 5:28 van de model-APV wordt gewerkt met een verbod om een waterstaatswerk te beschadigen of om de toestand ervan te veranderen. In het omgevingsplan kan dit worden geregeld door middel van een specifieke zorgplicht. Deze zorgplicht brengt tot uitdrukking dat het gaat om een basale norm waar niet van afgeweken kan worden.
Uit het voorgaande blijkt waarom is gekozen voor een thematische omzetting van de onderwerpen voorwerpen op, in of boven openbaar water, ligplaats vaartuigen en beschadigen van waterstaatswerken. Een voorbeeld hiervan is hieronder uitgewerkt.
Voorbeeldtekst
Paragraaf 4.1.3 Infrastructuur en openbaar toegankelijk gebied
Artikel 4.x Doelen
Voor activiteiten met betrekking tot infrastructuur gelden de volgende doelen:
a. het waarborgen van de veiligheid;
b. het beheren van watersystemen;
c. het beschermen van de gezondheid;
d. het beschermen van de goede staat en werking van waterstaatswerken in beheer bij de gemeente;
e. het beschermen van het milieu;
f. […].
Artikel 4.x Voorwerpen plaatsen in, op of boven openbaar water
Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.x, wordt bij het plaatsen van voorwerpen in, op of boven openbaar water in beheer bij de gemeente voldaan aan paragraaf 5.2.x Voorwerpen plaatsen in, op of boven openbaar water.
Artikel 4.x Ligplaats innemen met een vaartuig
Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.x, wordt bij het innemen van een ligplaats met een vaartuig op openbaar water in beheer bij de gemeente voldaan aan paragraaf 5.2.x Ligplaats innemen.
Artikel 4.x Activiteiten bij een waterstaatswerk
Bij het verrichten van de volgende activiteiten binnen de locatie ‘waterstaatswerk in beheer bij de gemeente’ wordt voldaan aan paragraaf 5.2.x Activiteiten verrichten bij een waterstaatwerk:
a. graven;
b. diepwortelende beplanting aanbrengen of verwijderen;
c. voorwerpen indrijven;
d. de grond ophogen; en
e. de grond verharden.
Paragraaf 5.2.x Voorwerpen plaatsen in, op of boven openbaar water
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over het plaatsen van voorwerpen, met uitzondering van vaartuigen, in, op of boven openbaar water in beheer bij de gemeente.
Artikel 5.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. het beschermen van de veiligheid op het openbaar water; en
b. het mogelijk maken van beheer en onderhoud van het openbaar water.
Artikel 5.x Specifieke zorgplicht
De zorgplicht, bedoeld in artikel 5.4, houdt voor het plaatsen van een voorwerp in, op of boven openbaar water in beheer bij de gemeente in ieder geval in dat het voorwerp:
a. geen gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van het openbaar water of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan; en
b. geen belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van het openbaar water.
Artikel 5.x Informatieplicht
Ten minste twee weken voor het plaatsen van een steiger, meerpaal of ander voorwerp met een permanent karakter worden aan het bevoegd gezag gegevens en bescheiden verstrekt over de aard en omvang van het voorwerp.
Paragraaf 5.2.x Ligplaats innemen
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf is van toepassing op het innemen van een ligplaats met een vaartuig op openbaar water in beheer bij de gemeente.
Artikel 5.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. het beschermen van de veiligheid op het openbaar water;
b. het mogelijk maken van beheer en onderhoud van het openbaar water;
c. het beschermen van de volksgezondheid; en
d. het waarborgen van een goede milieuhygiëne.
Artikel 5.x Verbod innemen ligplaats
Het is verboden een ligplaats in te nemen met een vaartuig binnen de locatie ‘ligplaatsverbod’.
Paragraaf 5.2.x Activiteiten verrichten bij een waterstaatswerk
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over het verrichten van de volgende activiteiten binnen de locatie ‘waterstaatswerk in beheer bij de gemeente’:
a. graven;
b. diepwortelende beplanting aanbrengen of verwijderen;
c. voorwerpen indrijven;
d. de grond ophogen; en
e. de grond verharden.
Artikel 5.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op het beschermen van de goede staat en werking van waterstaatswerken in beheer bij de gemeente.
Artikel 5.x Specifieke zorgplicht
De zorgplicht, bedoeld in artikel 5.4, houdt voor de activiteiten, bedoeld in artikel 5.x in ieder geval in dat er geen schade of verandering wordt veroorzaakt aan openbare wateren, havens, dijken, wallen, kaden, trekpaden, beschoeiingen, oeverbegroeiing, bruggen, zetten, duikers, pompen, waterleidingen, gordingen, aanlegpalen, stootpalen, bakens of sluizen die bij de gemeente in beheer zijn.
Artikelsgewijze toelichting
Paragraaf 5.2.x Voorwerpen plaatsen in, op of boven openbaar water
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf is alleen van toepassing op openbaar water dat in beheer is bij de gemeente. In die beperking zit de afbakening besloten ten opzichte van de provinciale omgevingsverordening, vaarwegenverordening en het Binnenvaartpolitiereglement die in de voormalige APV-regeling nog expliciet was opgenomen. Het is wel aan te raden voor gemeenten om te controleren of de genoemde regelingen bepalingen bevatten die conflicteren met deze regeling om zo nodig toch een expliciete afbakening aan te brengen.
Artikel 5.x Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels over het plaatsen van voorwerpen in, op of boven openbaar water zijn gesteld en dus welke belangen worden beschermd. De oogmerken hebben als uiteindelijke doel om de veiligheid te waarborgen en om watersystemen te beheren.
Artikel 5.x Specifieke zorgplicht
Dit artikel is de omzetting van artikel 5:24, eerste lid, van de model-APV. Hoewel de laatstgenoemde bepaling als een verbod was geformuleerd, is de specifieke zorgplicht in het nieuwe stelsel een bijpassender regeltype. Dat komt omdat er in feite geen activiteit wordt verboden, maar er worden alleen randvoorwaarden geschetst waaraan voldaan moet worden.
Artikel 5.x Informatieplicht
Dit artikel bevat de informatieplicht voor steigers, meerpalen en andere voorwerpen met een permanent karakter. Dit is de omzetting van het huidige artikel 5:24, tweede lid, van de model-APV. Door de informatieplicht houdt de gemeente zicht op de voorwerpen met een permanent karakter die worden geplaatst en heeft ze de kans om zo nodig bij te sturen door middel van een maatwerkvoorschrift.
Paragraaf 5.2.x Ligplaats innemen
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf is alleen van toepassing op openbaar water dat in beheer is bij de gemeente. In die beperking zit de afbakening besloten ten opzichte van de provinciale omgevingsverordening, vaarwegenverordening en het Binnenvaartpolitiereglement die in de voormalige APV-regeling nog expliciet was opgenomen. Het is wel aan te raden voor gemeenten om te controleren of de genoemde regelingen bepalingen bevatten die conflicteren met deze regeling om zo nodig toch een expliciete afbakening aan te brengen.
Artikel 5.x Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels over het innemen van ligplaatsen zijn gesteld en dus welke belangen worden beschermd. De oogmerken hebben als uiteindelijke doel om de gezondheid te beschermen, om de veiligheid te waarborgen, om watersystemen te beheren en om het milieu te beschermen.
Artikel 5.x Verbod innemen ligplaats
Het artikel bevat een verbod om een ligplaats in te nemen met een vaartuig binnen specifiek daartoe aangewezen gebieden. Deze gebieden, die in het omgevingsplan zijn vastgelegd, worden aangeduid als ‘ligplaatsverbod’.
Dit artikel vormt de omzetting van artikel 5:25, eerste lid, van de model-APV. In de APV-bepaling werd verwezen naar ‘door het college aangewezen gebieden’, maar een dergelijke verwijzing naar een ander document met normerende werking is in het omgevingsplan niet toegestaan. Het omgevingsplan moet namelijk zelf alle normen bevatten.
Daarom is gekozen voor een opzet waarbij de gebieden door middel van een geografisch informatieobject in het omgevingsplan worden vastgelegd. In het delegatiebesluit bij het omgevingsplan kan de bevoegdheid om die gebieden vast te leggen en te wijzigen worden gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders.
Paragraaf 5.2.x Activiteiten verrichten bij een waterstaatswerk
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf is alleen van toepassing op waterstaatswerken die in beheer zijn bij de gemeente. In die beperking zit de afbakening besloten ten opzichte van de provinciale vaarwegenverordening en het Binnenvaartpolitiereglement die in de voormalige APV-regeling nog expliciet was opgenomen.
Om de regels meer activiteitgericht te maken dan in de model-APV het geval was, is ervoor gekozen om expliciet de activiteiten te benoemen die potentieel gevolgen hebben voor de waterstaatswerken.
Artikel 5.x Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels over de in artikel 5.x [Toepassingsbereik] genoemde activiteiten zijn gesteld en dus welke belangen worden beschermd. De oogmerken hebben als uiteindelijke doel om de veiligheid te waarborgen.
Artikel 5.x Specifieke zorgplicht
Dit artikel is de omzetting van artikel 5:28, eerste lid, van de model-APV. Hoewel de laatstgenoemde bepaling als een verbod was geformuleerd, is de specifieke zorgplicht in het nieuwe stelsel een bijpassender regeltype. Dat komt omdat er in feite geen activiteit wordt verboden, maar er worden alleen randvoorwaarden geschetst waaraan voldaan moet worden.