Deze voorbeeldregels gaan over het verbod om beplanting of een voorwerp op een zodanige manier aan te brengen of te hebben dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of voor het wegverkeer hinder of gevaar ontstaat. Dit is geregeld in artikel 2:15 van de model-APV.
Aan de hand van onderstaande drie hoofdvragen en bijbehorende deelvragen (zie ook de introductiepagina, onder Voorbeeldregels) proberen we antwoord te geven op de vraag óf en hoe u dit onderwerp over kunt nemen in uw omgevingsplan. We eindigen met een set voorbeeldregels. Deze regels sluiten aan op de geïntegreerde staalkaarten van de VNG. U kunt ze gebruiken ter inspiratie voor uw eigen omgevingsplan.
A. Wat zijn de doelen van de regels over dit onderwerp?
Bij regels over hinderlijke beplanting of gevaarlijk voorwerp gaat het met name om het beschermen van de veiligheid. Dit blijkt uit de APV-regel zelf en de toelichting daarbij.
B. Om welke concrete oogmerken en belangen gaat het?
Om het doel, genoemd in onderdeel A, te behalen kunnen de regels voor hinderlijke beplanting en gevaarlijke voorwerpen worden gesteld met het oog op het bevorderen van de verkeersveiligheid en het voorkomen van hinder en gevaar voor het wegverkeer.
C. Om welke activiteit gaat het?
In de model-APV is de activiteit het aanbrengen van beplanting en voorwerpen. Maar de regel zegt niet op welke wijze beplanting of voorwerpen het vrije uitzicht voor wegverkeer niet mogen belemmeren of geen hinder of gevaar mogen veroorzaken. Het artikel zegt alleen iets over het te bereiken doel.
Het lijkt vooral een regel gericht tot de eigenaar van de beplanting of het voorwerp. Diegene moet zorgen dat het aanbrengen of hebben van beplanting of voorwerpen het vrije uitzicht van het wegverkeer niet belemmert of gevaar of hinder oplevert voor het wegverkeer. De activiteit zou dan kunnen zijn: plaatsen en in stand houden van beplanting of voorwerpen.
Een alternatief is om dit onderwerp niet te regelen over de band van activiteiten in hoofdstuk 5 van het omgevingsplan, maar over de band van beheer- en onderhoudsverplichtingen in hoofdstuk 6. Dan hoeft er geen activiteit te worden benoemd.
D. Is het wenselijk om de activiteit te reguleren in het omgevingsplan?
Verkeersregelgeving
Naar huidig recht wordt verkeersveiligheid primair beschermd door weg- en verkeersregelgeving, zoals de Europese richtlijn die ziet op het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur
(richtlijn 2008/96/EG van 19 november 2008), de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) en het
Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990.
Aansluiting op Omgevingswet
Om een dubbel regime en onduidelijkheid over de toe te passen regels te voorkomen is in artikel 1.4 van de Omgevingswet geregeld dat als een andere wet een onderwerp over de fysieke leefomgeving uitputtend regelt, de Omgevingswet niet van toepassing is. Om die reden kunnen verkeersregels gericht op een goede en veilige afhandeling van het verkeer niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Wel kunnen andere (gebruiks)regels voor activiteiten op de weg opgenomen worden in het omgevingsplan.
De Omgevingswet gaat niet alleen over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving, maar ook over de fysieke leefomgeving zelf. Uit artikel 1.3 van de Omgevingswet blijkt wat de maatschappelijke doelen zijn van de wet: beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Het beschermen van de veiligheid valt onder deze maatschappelijke doelen (zie artikel 2.1, derde lid, onder a, van de Ow). Daarnaast valt het behoeden van de staat en werking van openbare wegen onder de wettelijke taak van gemeenten (zie artikel 2.16, eerste lid, onder b, van de Ow).
Conclusie
Het aanbrengen van beplanting en voorwerpen kan dus gereguleerd worden in het omgevingsplan. Maar er moet wel rekening worden gehouden met de weg- en verkeersregelgeving. De omgevingsplanregels zijn dan een aanvulling op die verkeersregels met hetzelfde oogmerk.
E. Is er een samenhang met andere regels?
Het artikel over hinderlijke beplanting en gevaarlijke voorwerpen in de model-APV is gericht op het beschermen van het wegverkeer, blijkt uit de toelichting. Daarom ligt het voor de hand om dit onderwerp in samenhang met andere regels over veilig en doelmatig gebruik van de wegen te regelen.
In de geïntegreerde staalkaarten zijn dat de gebiedsgerichte verkeersactiviteiten, maar ook de activiteiten die zijn opgenomen in het thema ‘infrastructuur en voor publiek toegankelijke ruimte’. Het aanbrengen van gevaarlijke voorwerpen van het APV-artikel heeft de meeste samenhang met de activiteit ‘objecten plaatsen op de weg’.
F. Is nadere beleidsinkadering nodig?
Er is een nadere beleidsinkadering nodig voor die gemeenten die naar huidig recht het aanbrengen van hinderlijke beplanting en gevaarlijke voorwerpen niet hebben gereguleerd en dit onderwerp wel willen reguleren in het omgevingsplan.
G. Wat is de beleidsruimte om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
De gebruiksregels voor verkeer staan in de Wegenverkeerswet, maar deze wet regelt het gebruik van wegen niet uitputtend. Verkeersregels mogen niet worden opgenomen in het omgevingsplan (artikel 1.4 Omgevingswet). In het omgevingsplan kunnen wel andere (gebruiks)regels worden opgenomen voor activiteiten op de weg.
In het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) zijn enkele bepalingen opgenomen over beplanting. Maar deze bepalingen zien op het plaatsen van houtbeplanting in het beperkingengebied met betrekking tot een waterstaatswerk en hier is de gemeente geen bevoegd gezag (paragraaf 6.2.1 van het Bal). Daarnaast zijn er in het Bal (paragraaf 11.3.1) regels te vinden over het vellen van houtopstanden (inclusief de plicht tot herbeplanting na het vellen). Maar deze regels hebben andere oogmerken dan het beschermen van het wegverkeer en gelden alleen buiten het bebouwingscontour houtkap.
Gemeenten hebben dus voldoende beleidsruimte om regels te stellen aan hinderlijke beplanting in het omgevingsplan.
H. Wat regelt de bruidsschat en wat willen we daarmee?
De bruidsschat bevat geen bepalingen over het aanbrengen van hinderlijke beplanting en gevaarlijke voorwerpen.
I. Wat zijn mogelijke gemeentelijke beleidskaders?
Veel gemeenten zullen beleid hebben gesteld ter bevordering van de verkeersveiligheid. Zij moeten inventariseren welk deel ervan geregeld kan worden in het omgevingsplan.
J. Thematische of gebiedsgerichte omzetting van de regels?
Het plaatsen van gevaarlijke voorwerpen en hinderlijke beplanting kan overal in de gemeente voorkomen en is niet aan specifieke gebiedstypen gekoppeld. Het onderwerp heeft ook niets te maken met de verdeling van gebruiksruimte. Het ligt daarom voor de hand om deze regel thematisch om te zetten.
K. Regeltype
In de model-APV is voor het aanbrengen van hinderlijke beplanting en gevaarlijke voorwerpen alleen een regel opgenomen, die vooral lijkt op een zorgplicht. In afdeling 5.1 van de geïntegreerde staalkaarten zijn algemene bepalingen opgenomen waar alle activiteiten, opgenomen in dat hoofdstuk, aan moeten voldoen. In artikel 5.4 van de geïntegreerde staalkaarten is een zorgplicht-bepaling opgenomen.
De zorgplicht-bepaling regelt dat op iedereen de verplichting rust om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevraagd om nadelige gevolgen voor de doelen en oogmerken van een activiteit te voorkomen of, als dat niet kan, te beperken. Als die nadelige gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt, moet de activiteit achterwege worden gelaten. Per activiteit kan deze zorgplicht nader ingekleed worden. In de voorbeeldregels is voor hinderlijke beplanting en gevaarlijke voorwerpen de APV-regel overgenomen en uitgewerkt in een specifieke zorgplicht.
Uit het voorgaande blijkt waarom is gekozen voor een thematische omzetting van het onderwerp hinderlijke beplanting en gevaarlijke voorwerpen. Een voorbeeld hiervan is hieronder uitgewerkt.
Voorbeeldtekst
Paragraaf 4.1.3 Infrastructuur en voor publiek toegankelijke ruimte
Artikel 4.21 Objecten en beplanting plaatsen
1. Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.20, wordt bij het plaatsen van objecten op een openbare weg in beheer bij de gemeente binnen [ambtsgebied, met uitzondering van Woongebied-Transformatie en deelgebied objecten op de weg] voldaan aan paragraaf 5.2.20 Objecten plaatsen op de weg - categorie I.
2. Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.20, wordt bij het plaatsen van objecten op een openbare weg in beheer bij de gemeente binnen [deelgebied objecten op de weg] voldaan aan paragraaf 5.2.21 Objecten plaatsen op de weg - categorie II.
3. Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.20, wordt bij het plaatsen en behouden van objecten en beplanting buiten een openbare weg in beheer bij de gemeente voldaan aan paragraaf 5.2.21a Objecten en beplanting plaatsen en behouden buiten de openbare weg.
Paragraaf 5.2.21a Objecten en beplanting plaatsen en behouden buiten de openbare weg
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over het plaatsen en behouden van objecten en beplanting buiten de openbare weg in beheer bij de gemeente.
Artikel 5.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. het bevorderen van de verkeersveiligheid; en
b. het voorkomen van hinder en gevaar voor het wegverkeer.
Artikel 5.135 Specifieke zorgplicht
De specifieke zorgplicht, bedoeld in artikel 5.4, houdt voor het plaatsen en behouden van objecten en beplanting [in ieder geval] in dat:
a. het vrije uitzicht voor het verkeer niet wordt belemmerd; en
b. geen gevaar of hinder voor het wegverkeer ontstaat.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over het plaatsen en behouden van objecten en beplanting. Het werkingsgebied bij deze activiteit is buiten de openbare weg in beheer bij de gemeente in tegenstelling tot paragraaf 5.2.20 en 5.2.21 van de geïntegreerde staalkaarten, want het werkingsgebied van die twee paragrafen is op de openbare weg in beheer bij de gemeente. Hiermee is een afbakening aangebracht tussen deze paragraaf en de paragrafen 5.2.20 en 5.2.21 van de geïntegreerde staalkaarten.
Artikel 5.x Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels over het plaatsen en behouden van objecten en beplanting zijn gesteld en dus welke belangen dienen te worden beschermd. De specifieke zorgplicht in deze paragraaf is gesteld met het oog op het bevorderen van de verkeersveiligheid en het voorkomen van hinder en gevaar voor het wegverkeer.
Artikel 5.x Specifieke zorgplicht
Dit artikel bevat een specifieke zorgplicht voor het plaatsen en behouden van objecten en beplanting met het oogmerk om de verkeersveiligheid te bevorderen en hinder en gevaar voor het wegverkeer te voorkomen. Het artikel is een omzetting van artikel 2:15 van de model-APV.
In de aanhef van dit artikel is “in ieder geval” als optioneel onderdeel opgenomen. Door deze zinsnede toe te voegen aan het artikel, maakt de gemeente duidelijk dat er ook andere maatregelen zijn die tot de specifieke zorgplicht behoren, maar die niet zijn uitgewerkt in dit artikel. Als de zinsnede “in ieder geval” niet wordt opgenomen, is de opsomming van maatregelen in de onderdelen a en b uitputtend.