Deze voorbeeldregels gaan over het verbranden van afvalstoffen of anderszins vuur stoken, zoals geregeld in artikel 5:34 van de model-APV.
Aan de hand van onderstaande drie hoofdvragen en bijbehorende deelvragen (zie ook de introductiepagina, onder Voorbeeldregels) proberen we antwoord te geven op de vraag óf en hoe u dit onderwerp over kunt nemen in uw omgevingsplan. We eindigen met een set voorbeeldregels. Deze regels sluiten aan op de geïntegreerde staalkaarten van de VNG. U kunt ze gebruiken ter inspiratie voor uw eigen omgevingsplan.
A. Wat zijn de doelen van de regels over dit onderwerp?
In het kader van het verbranden van afvalstoffen en het stoken van vuur gaat het om de bescherming van de openbare orde en de veiligheid en het beschermen van het milieu. Dit blijkt uit de APV-regel zelf en de toelichting daarbij. Als de gemeente vanwege de openbare orde het verbranden van afvalstoffen wil regelen, dan moet dat in de APV blijven staan (want openbare orde is geen doel van de Omgevingswet).
De regels in paragraaf 3.2.15 (verbranden van afvalstoffen anders dan in een IPPC-installatie) van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn opgesteld ter bescherming van het milieu. Er kan aansluiting worden gezocht bij het doel in deze paragraaf, omdat de kern van beide activiteiten hetzelfde is, namelijk het verbranden van afvalstoffen.
B. Om welke concrete oogmerken of belangen gaat het?
Om de doelen, genoemd in onderdeel A, te behalen kunnen de regels voor vuur stoken worden gesteld met het oog op het beperken van de luchtverontreiniging. Daarnaast kunnen de regels opgesteld worden met het oog op het voorkomen van gevaar, schade of hinder voor de omgeving.
In de toelichting bij de model-APV is ook de bescherming van de flora en fauna expliciet als belang (weigeringsgrond) opgenomen. Voor zover vuur stoken echter beschermde flora en fauna kan verstoren, is hiervoor al een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit vereist (met de provincie als bevoegd gezag). Dit belang hoeft de gemeente daarom niet te behartigen.
C. Om welke activiteit gaat het?
In dit geval gaat het om de activiteit ‘het stoken van vuur, anders dan het verbranden van afvalstoffen’. Het verbranden van afvalstoffen is immers al geregeld in het Bal en artikelen 10.2 en 10.63 van de Wet Milieubeheer.
D. Is het wenselijk om de activiteit te reguleren in het omgevingsplan?
Uit de toelichting bij artikel 5:34 van de model-APV blijkt dat de bepaling over vuur stoken strekt tot de bescherming van het milieu. De Omgevingswet gaat niet alleen over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving, maar ook over de fysieke leefomgeving zelf. Uit artikel 1.3 van de Omgevingswet blijkt wat de maatschappelijke doelen zijn van de wet: beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Het stoken van vuur heeft gevolgen voor de fysieke leefomgeving en is een activiteit in de fysieke leefomgeving, dus valt onder de reikwijdte van de Omgevingswet. Het aspect van openbare orde bij het stoken van vuur of verbranden van afvalstoffen valt echter niet onder de doelen van de Omgevingswet en moet dus buiten het omgevingsplan blijven.
Wat regelt het Bal?
Onder de Omgevingswet zijn regels opgenomen in het Bal voor het verbranden van afvalstoffen anders dan in een IPPC-installatie (zie par. 3.2.15 Bal), met uitzondering van het verbranden van huishoudelijke afvalstoffen die nog niet zijn ingezameld of afgegeven. Het Bal stelt hierover regels ter bescherming van het milieu. Voor het verbranden van afval is vrijwel altijd een omgevingsvergunning vereist op grond van de genoemde paragraaf. Ook zijn algemene regels gesteld waaraan degene die de activiteit verricht zich moet houden (bijvoorbeeld over het in ontvangst nemen van afvalstoffen). Artikel 2.12 Bal biedt de gemeente de mogelijkheid om in het omgevingsplan maatwerkregels te stellen over de milieubelastende activiteiten die geregeld zijn in het Bal. De vergunningplicht in het Bal kan daarmee echter niet worden uitgezet. Er blijft dus altijd een omgevingsvergunning vereist voor het verbranden van afval. Gelet daarop is er geen reden om maatwerkregels te stellen.
Wat regelt de Wet milieubeheer?
Het verbod op het verbranden van huishoudelijke afvalstoffen is neergelegd in artikel 10.2 van de Wet milieubeheer. Op grond van artikel 10.63, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft het college de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het verbod op het verbranden van huishoudelijke afvalstoffen. Deze bevoegdheid bestaat alleen met het oog op milieubescherming. Voor gevaarlijke afvalstoffen geldt deze bevoegdheid niet: er is dus geen mogelijkheid om af te wijken van het verbod op het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen. Overigens blijft de wettelijke grondslag in de Wet milieubeheer ook bestaan na inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Wat regelt het Bkl?
Er zijn geen instructieregels in het Bkl voor gemeenten die dwingen dit onderwerp te reguleren in het omgevingsplan. Gemeenten zijn dus niet verplicht dit onderwerp te reguleren in het omgevingsplan.
Conclusie
Aangezien vuur stoken, anders dan het verbranden van afvalstoffen, niet met rijksregels is geregeld, kan de gemeente met het oog op de bescherming van het milieu deze activiteit regelen in het omgevingsplan. Het verbranden van afvalstoffen is al afdoende geregeld in de rijksregels, zodat er voor de gemeente geen reden is om daarover maatwerkregels in het omgevingsplan op te nemen.
E. Is er samenhang met andere regels?
Het artikel over het verbranden van afvalstoffen of anderszins vuur stoken is gericht op milieubescherming. Daarom ligt het voor de hand om dit onderwerp te regelen in samenhang met andere milieubeschermende bepalingen. In de geïntegreerde staalkaarten is een thema ‘milieu’ opgenomen, waarin activiteiten met betrekking tot het milieu worden gegroepeerd en geactiveerd. Daarbinnen kan het stoken van vuur in samenhang met de activiteit ‘het gebruiken van een houtkachel of open haard’ worden benaderd, omdat de activiteiten op elkaar lijken en de oogmerken overeenkomen. Het verschil is dat het verbranden van afvalstoffen of anderszins vuur stoken gaat over een activiteit in de openlucht en het gebruiken van een houtkachel of open haard plaatsvindt binnenshuis.
F. Is nadere beleidsinkadering nodig?
Er is een nadere beleidsinkadering nodig voor gemeenten die vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet het vuur stoken niet hebben gereguleerd en dat wel willen gaan doen.
G. Wat is de beleidsruimte om de activiteiten te reguleren in het omgevingsplan?
Onder de Omgevingswet zijn geen instructieregels opgenomen in het Bkl die gemeenten dwingen om vuur stoken te reguleren in het omgevingsplan. Ook het Bal reguleert dit onderwerp niet. De gemeente heeft daarom volop beleidsruimte om dit onderwerp te regelen.
H. Wat regelt de bruidsschat en wat willen we daarmee?
De bruidsschat bevat geen bepalingen die verband houden met het verbranden van afvalstoffen of anderszins vuur stoken.
I. Wat zijn mogelijke gemeentelijke beleidskaders?
In de toelichting bij artikel 5:34 van de model-APV wordt aanbevolen om een absoluut stookverbod – door het weigeren van de ontheffing op grond van de Wet milieubeheer – in een beleidsnota of milieubeleidsplan vast te leggen. Ook wordt daarin aanbevolen om het ontheffingenbeleid schriftelijk vast te leggen in bijvoorbeeld beleidsregels. Op deze manier beschikt het bevoegd gezag over een duidelijk afwegingskader op grond waarvan de beslissing om een ontheffing te verlenen kan worden gebaseerd.
In het kader van de Omgevingswet wordt geadviseerd om in ieder geval het gemeentelijk beleid ten aanzien van vuur stoken helder te hebben omschreven. Dat kan in een beleidsnota of in de regels en toelichting bij het omgevingsplan.
J. Thematische of gebiedsgerichte omzetting van de regels?
Omdat het hier gaat om milieuregels voor het stoken van vuur ligt het voor de hand dit onderwerp thematisch om te zetten en te integreren in het thema milieu (par. 4.1.6 van de geïntegreerde staalkaarten). Er is namelijk geen (planologische) gebruiksruimte nodig voor dit onderwerp.
K. Regeltype
In de model-APV is voor het verbranden van afvalstoffen of anderszins vuur stoken een verbod opgenomen in combinatie met de mogelijkheid tot een ontheffing van het verbod. De ontheffing komt onder de Omgevingswet niet terug als regeltype. Daarom kunnen deze regels vertaald worden naar een vergunningplicht voor de activiteit met beoordelingsregels voor de vergunningverlening. Daarnaast kunnen de uitzonderingen op de vergunningplicht ook overgenomen worden in het omgevingsplan.
Uit het voorgaande blijkt dat de huidige APV-regels thematisch omgezet kunnen worden naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Wel geldt dit alleen voor het vuur stoken. Het verbranden van afvalstoffen is namelijk al gereguleerd in paragraaf 3.2.15 van het Bal en art. 10.2 en 10.63 Wet milieubeheer. Het deel van art. 5:34 van de model-APV dat gaat over vuur stoken blijft hiermee over voor omzetting naar het omgevingsplan. Een voorbeeld daarvan is hieronder uitgewerkt.
Voorbeeldtekst
Paragraaf 4.1.6 Milieu
Artikel 4.47 Vuur stoken
1. Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.44, wordt bij het stoken van vuur in een binnenruimte binnen [ambtsgebied, met uitzondering van nieuwbouwgebieden] voldaan aan paragraaf 5.2.42 Vuur stoken in een binnenruimte - categorie I.
2. Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.44, wordt bij het stoken van vuur in een binnenruimte binnen [Nieuwbouwgebieden] voldaan aan paragraaf 5.2.43 Vuur stoken in een binnenruimte - categorie II.
3. Met het oog op de doelen, bedoeld in artikel 4.44, wordt bij het stoken van vuur in de openlucht voldaan aan paragraaf 5.2.x Vuur stoken in de openlucht.
Paragraaf 5.2.x Vuur stoken in de openlucht
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over vuur stoken in de openlucht, anders dan het verbranden van afvalstoffen als bedoeld in paragraaf 3.2.15 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Artikel 5.x Oogmerken
De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op:
a. het beperken van de luchtverontreiniging; en
b. het voorkomen of beperken van schade, gevaar en hinder voor de omgeving.
Artikel 5.x Specifieke zorgplicht
De zorgplicht, bedoeld in artikel 5.4, houdt voor het stoken van vuur [in ieder geval] in dat geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving mag ontstaan.
Artikel 5.x Aanwijzing vergunningplichtige gevallen
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning vuur te stoken.
2. Het verbod geldt niet voor:
a. verlichting door middel van kaarsen, fakkels en dergelijke;
b. sfeervuren zoals terrashaarden en vuurkorven; en
c. vuur voor koken, bakken en braden.
Artikel 5.x Bijzondere aanvraagvereisten
Bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het stoken van vuur worden de volgende gegevens en bescheiden verstrekt:
a. datum en tijdstip;
b. locatie van de activiteit;
c. de reden voor het stoken; en
d. de te verbranden stoffen.
Artikel 5.x Beoordelingsregel omgevingsvergunning
De omgevingsvergunning wordt alleen geweigerd als het stoken van vuur onevenredige verontreiniging van de lucht of gevaar of hinder voor de omgeving veroorzaakt of kan veroorzaken.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 4.47 Vuur stoken
In dit artikel wordt de activiteit ‘vuur stoken’ aangewezen, zoals het stoken van een houtkachel of open haard. Het regelen van deze activiteit in een omgevingsplan is een nieuwe mogelijkheid. Op grond van het milieurecht (en bouwrecht) zoals dat geldt vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet blijken er geen goede mogelijkheden te zijn om milieuregels voor vuur stoken te stellen (het vindt immers niet plaats binnen een inrichting). Er is echter in bepaalde situaties wel sprake van overlast en gezien de aanzienlijke uitstoot van fijnstof is ook gezondheidsschade een reëel effect. Op dit moment wordt hier nieuw beleid voor ontwikkeld, onder meer op rijksniveau. Een gemeente die op dit punt zou willen sturen met regels heeft met het omgevingsplan hiervoor een geschikt instrument.
Afbakening met het Bbl
In het Bbl zijn enkele regels opgenomen die betrekking hebben op de rookgassen van verbrandingstoestellen (zie art. 4.138 Bbl). Het toepassingsbereik hiervan is ingekaderd tot de aanleg van verbrandingstoestellen en ook de oogmerken zijn beperkt. Over de aanleg van kachels en open haarden kan een gemeente in een omgevingsplan geen afwijkende of aanvullende maatwerkregels opnemen. Wel kan de gemeente in een omgevingsplan regels stellen over het gebruik van kachels en open haarden. Het oogmerk is dan het beschermen van de gezondheid van omwonenden (en van het milieu). Zie hierover ook de brief van IenW d.d. 26-2-2020 aan de Eerste Kamer met antwoorden op vragen over tiende rapportage Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, met name antwoord 6 en 7.
Naast het vuur stoken aan huis wordt in dit artikel de activiteit ‘vuur stoken in de openlucht’ aangewezen in het derde lid. Dit een omzetting van art. 5:34 van de model-APV waarin deze activiteit werd geregeld. Omdat de activiteiten op elkaar lijken en de oogmerken hetzelfde zijn is ervoor gekozen om ze ‘aan te zetten’ in hetzelfde artikel.
Artikel 5.x Toepassingsbereik
Deze paragraaf gaat over vuur stoken in de openlucht. Om een duidelijk onderscheid te maken met de regels in het Bal voor het verbranden van afvalstoffen anders dan in een IPPC-installatie is een afbakening met het Bal opgenomen in het artikel.
Artikel 5.x Oogmerken
De oogmerken geven de achterliggende redenen aan met het oog waarop de regels over vuur stoken in de openlucht zijn gesteld en dus welke belangen dienen te worden beschermd. De algemene regels beogen in ieder geval luchtverontreiniging te beperken en hinder en gevaar voor de omgeving te voorkomen of beperken.
Artikel 5.x Specifieke zorgplicht
In dit artikel is ‘in ieder geval’ als optioneel onderdeel opgenomen. Door deze zinsnede toe te voegen aan het artikel maakt de gemeente duidelijk dat er ook andere maatregelen zijn die tot de specifieke zorgplicht behoren, maar die niet zijn uitgewerkt in dit artikel. Als de zinsnede ‘in ieder geval’ niet wordt opgenomen is de opsomming van maatregelen uitputtend. De gemeente kan dan geen andere maatregelen ter invulling van de specifieke zorgplicht eisen van de initiatiefnemer.
Artikel 5.x Aanwijzing vergunningplichtige gevallen
In dit artikel is in het eerste lid de hoofdregel opgenomen voor vuur stoken in de openlucht. Vanwege de uitstoot van de activiteit is het niet gewenst om dit zonder voorafgaande toestemming van het bevoegd gezag toe te staan. Omdat niet alle vormen van vuur stoken schadelijk hoeven te zijn voor de milieubelangen en de omgeving zijn in het tweede lid een aantal uitzonderingen opgenomen op de vergunningplicht.
Artikel 5.x Bijzondere aanvraagvereisten
In dit artikel zijn de aanvraagvereisten opgenomen voor de vergunningaanvraag. Om te kunnen beoordelen of het stoken van vuur aanvaardbaar is, is informatie nodig over de locatie, het tijdstip en het soort stoffen dat wordt verbrand.
Artikel 5.x Beoordelingsregel omgevingsvergunning
In dit artikel is de weigeringsgrond voor de vergunningverlening opgenomen. Deze regel sluit aan bij de oogmerken waarmee deze activiteit wordt gereguleerd in het omgevingsplan. De beoordeling ziet erop toe dat de milieubelangen en de belangen van de omgeving worden beschermd bij de vergunningverlening en dus het toestaan van het vuur stoken in de openlucht. Door ‘onevenredige’ toe te voegen aan de beoordelingsregel wordt de afwegingsruimte van de verschillende belangen voor het bevoegd gezag bepaald. Het bevoegd gezag weegt het milieu- en gezondheidsbelang (beperken van luchtverontreiniging) en het belang van de aanvrager (de feestvreugde en gezelligheid die met bijvoorbeeld paasvuren, vuren op oudjaarsnacht of kampvuren wordt bereikt) tegen elkaar af.