Raadgever Grondbeleid

We hebben deze raadgever over grondbeleid opgesteld om u te helpen bij uw sturende en controlerende taak. En om antwoord te geven op vragen als:

  • Kan de gemeente de grote tekorten vanuit het grondbeleid als in de crisis voorkomen nu er weer volop gebouwd moet worden?
  • Kan de gemeente toch sturen op ruimtelijke doelen ook al is de gemeente zelf geen grondeigenaar?
  • Ontwikkelaars vragen regelmatig aan de gemeente grondprijzen te verlagen. Is dat terecht?
  • Welke instrumenten hebben raad en college ter beschikking?

Actief en faciliterend grondbeleid

Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te verwezenlijken. Ruimtelijk beleid wordt vastgelegd in structuurvisies, beleidsnota’s en bestemmingsplannen.

De trend is dat gemeenten steeds vaker de dialoog zoeken met andere partijen om tot gebiedsontwikkeling te komen (bijvoorbeeld bij aanbestedingen en om ruil in de stad te faciliteren).

Er bestaan verschillende vormen van grondbeleid: actief en passief grondbeleid zijn de uitersten in het spectrum. Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden zelf. Bij passief grondbeleid laat de gemeente de grondverwerving en -uitgifte over aan private partijen.

De laatste jaren hanteren veel gemeenten de term faciliterend grondbeleid. Sommige gemeenten bedoelen daarmee eigenlijk hetzelfde als passief grondbeleid. Andere gemeenten bedoelen hiermee dat ze op bepaalde locaties actief de instrumenten uit het grondbeleid inzetten, wanneer zij dat nodig vinden om een ontwikkeling te stimuleren.

Een tussenvorm van grondbeleid is het publiek-privaat samenwerkingsmodel (PPS). De verschillende vormen van grondbeleid verschillen qua sturingsmogelijkheden en risico’s voor de gemeente.

Nota grondbeleid

Welke vorm van grondbeleid de gemeente voorstaat en welke instrumenten zij inzet om het ruimtelijk beleid tot uitvoering te brengen, staat in de Nota grondbeleid. De gemeenteraad stelt de nota vast. Een Nota grondbeleid is overigens niet verplicht.

Instrumenten van grondbeleid

  • Verwerving
  • Uitgifte
  • Erfpacht
  • Voorkeursrecht
  • Onteigening
  • Kostenverhaal en bijdragen voor ruimtelijke ontwikkeling
  • Anterieure of andere overeenkomst
  • Exploitatieplan
  • Grondexploitatie
  • Subsidiëring
  • Tijdelijk beheer van gronden en gebouwen

Anterieure overeenkomst of exploitatieplan

Als de gemeente geen eigenaar van de grond is, kan zij toch sturen op ruimtelijke ontwikkelingen, namelijk via het bestemmingsplan. Wanneer het bestemmingsplan moet worden gewijzigd om een nieuwe ontwikkeling mogelijk te maken, kan de gemeente afspraken met een initiatiefnemer maken. Dat gebeurt in een anterieure overeenkomst, een overeenkomst die wordt afgesloten voordat de gemeenteraad het nieuwe bestemmingsplan vaststelt.

In zo’n overeenkomst of exploitatieplan tussen gemeente (college van burgemeester en wethouders) en ontwikkelaar is bijvoorbeeld opgenomen welk programma er wordt gebouwd, wie welke werkzaamheden verricht en hoeveel de ontwikkelaar bijdraagt aan gemeentelijke kosten. Dit meebetalen door ontwikkelaars, het kostenverhaal, is verplicht. Als het kostenverhaal nog niet is verzekerd door een anterieure overeenkomst, dan moet bij de vaststelling van het bestemmingsplan meteen ook een exploitatieplan worden vastgesteld.

Grondexploitatie

Als de gemeente eigen gronden ontwikkelt, bijvoorbeeld voor woningbouw, houdt de gemeente een grondexploitatie bij. Dit is een balans van kosten en opbrengsten per locatie. Het openen, wijzigen en sluiten van een grondexploitatie is een bevoegdheid van de gemeenteraad.

Opbrengsten

  • Gronduitgifte
  • Tijdelijke verhuur
  • Subsidies
  • Bijdragen van derden
  • Rente-inkomsten

Kosten

  • Verwerving van gronden en opstallen
  • Onderzoek
  • Ontwerp
  • Planontwikkeling (waaronder kosten ambtenaren)
  • Bodemsanering
  • Bouwrijp maken (ophogen en andere grondwerken)
  • Woonrijp maken (aanleg en inrichting openbare ruimte, water, groen, nutsvoorzieningen)
  • Planschade
  • Kosten van tijdelijk beheer
  • Rente-uitgaven

Grondprijzen

Gemeenten die gronden verkopen (in het kader van actief grondbeleid, maar ook voor uitgifte van snippergroen) leggen hun grondprijsbeleid vast, bijvoorbeeld in een jaarlijkse grondprijzenbrief. Voor het college van burgemeester en wethouders is dit het kader waarbinnen onderhandelingen over grondprijzen plaatsvinden.

Op basis van Europese regelgeving moet de gemeente marktconforme grondprijzen hanteren, ter voorkoming van ongeoorloofde staatssteun. Voor sommige functies is staatssteun wel geoorloofd, bijvoorbeeld voor de bouw van sociale huurwoningen.

Begroting en verantwoording van het grondbeleid

Het grondbeleid vormt een vast onderdeel van de begrotings- en verantwoordingscyclus van de gemeente. In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is vastgelegd dat zowel in de begroting als in de jaarrekening een afzonderlijke paragraaf over het grondbeleid moet worden opgenomen.

Het Meerjarenperspectief Grondexploitaties, het MPG, is een opsomming van grondexploitaties inclusief risico’s, kijkt vooruit en blikt terug.

Risico’s

Als de prognose op de lopende grondexploitaties er slecht uitziet, kan het zijn dat u alvast vermogen apart moet zetten om de tegenvallers op te vangen. U treft dan een zogenaamde voorziening: vermogen dat u reserveert voor dit doel en nergens anders voor mag gebruiken. Ook als de prognose er nog rooskleurig uitziet, moet u er rekening mee houden dat u risico loopt met een grondexploitatie.

De onzekerheden zijn groot; het is een vereiste om altijd voldoende vermogen te houden om tegenvallers op te vangen. Dit wordt het weerstandsvermogen genoemd: de algemene reserve van de gemeente moet groot genoeg zijn om ook nieuwe tegenvallers op te vangen.

Verevening

Verevening tussen projecten kan plaatsvinden via het MPG en de begroting en valt daarmee onder de invloedssfeer van de gemeenteraad. Via bestemmingsreserves en fondsvorming is de gemeente in staat te investeren in bovenwijkse infrastructuur, in openbare voorzieningen en in stedelijke vernieuwing.

Een ander instrument is de bijdrage voor ruimtelijke ontwikkeling. Dat is een financiële vergoeding te betalen door een particuliere initiatiefnemer aan de gemeente voor ruimtelijke ontwikkelingen, zoals compensatie van natuur of aanleg van infrastructuur buiten het plangebied. De basis daarvoor legt de gemeente in de structuurvisie en een beleidsnota.