De VNG heeft deze raadgever over grondbeleid opgesteld om u als gemeenteraadslid te helpen bij uw sturende en controlerende taak.
Ook geven we antwoord op vragen als:
- Kan de gemeente de grote tekorten vanuit het grondbeleid als in de kredietcrisis voorkomen nu er volop gebouwd moet worden?
- Kan de gemeente toch sturen op ruimtelijke doelen ook al is de gemeente zelf geen grondeigenaar?
- Ontwikkelaars vragen regelmatig aan de gemeente grondprijzen te verlagen. Is dat terecht?
- Welke instrumenten hebben raad en college ter beschikking?
Actief en faciliterend grondbeleid
Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te verwezenlijken. Ruimtelijk beleid wordt vastgelegd in omgevingsvisies, beleidsnota’s en omgevingsplannen.
Er bestaan verschillende vormen van grondbeleid; actief en faciliterend grondbeleid zijn de uitersten in het spectrum als het gaat om directe, risicodragende betrokkenheid van de gemeente bij een ontwikkeling.
- Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden zelf. De kosten die de gemeente maakt voor de aanleg van de openbare ruimte en overige investeringen ten behoeve van de gebiedsontwikkeling, worden idealiter goedgemaakt door de gronduitgifteprijs.
- Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente de grondverwerving en -uitgifte over aan private partijen. De gemeente verhaalt de kosten die ze maakt en waarvan de grondeigenaar profiteert, voor zo ver mogelijk op die grondeigenaar. Dit is geregeld in de Omgevingswet en heet kostenverhaal.
Ook de term situationeel grondbeleid wordt gebruikt: gemeenten bedoelen dan dat ze op bepaalde locaties actief de instrumenten uit het grondbeleid inzetten, wanneer zij dat nodig vinden om een ontwikkeling te stimuleren.
Een tussenvorm van grondbeleid is het publiek-privaat samenwerkingsmodel (PPS). De verschillende vormen van grondbeleid verschillen qua sturingsmogelijkheden en risico’s voor de gemeente.
Onderstaande tabel schetst de verschillen tussen de 3 vormen van grondbeleid:
| Actief | PPS | Faciliterend | |
|---|---|---|---|
| Ruimtelijke doelen bij het omgevingsplan en projecten | Omdat de planvorming bij de gemeente ligt, kan direct op de ruimtelijke doelen worden gestuurd. | Deels gelijk aan faciliterend, maar met dit verschil dat tussentijds ook sturing mogelijk is in de samenwerkingsrelatie. | Afspraken nodig met ontwikkelende partij: Sturen door goede kaderstelling vooraf en met exploitatieplan (publiekrechtelijk kostenverhaal) of anterieure overeenkomst. |
| Financiële risico’s | Een groot deel van de risico’s en de opbrengsten ligt bij de gemeente. Bij een bouwclaim heeft de gemeente zich bovendien verbonden aan 1 afnemer. | De verdeling van de financiële lasten en lusten is een kernpunt van de PPS. Risico’s worden gedeeld met een bepaalde verdeelsleutel. | Ontwikkelende partijen lopen de financiële risico’s. Zij kunnen profiteren van een positief saldo grondexploitatie. |
Vormen van grondbeleid:
Nota grondbeleid
Welke vorm van grondbeleid de gemeente voorstaat en welke instrumenten zij inzet om het ruimtelijk beleid uit te voeren, staat in de Nota grondbeleid. De gemeenteraad stelt de nota vast. Een Nota grondbeleid is overigens niet verplicht.
Instrumenten van grondbeleid
- Verwerving
- Uitgifte
- Erfpacht
- Voorkeursrecht
- Onteigening
- Kostenverhaal en bijdragen voor ruimtelijke ontwikkeling
- Anterieure of andere overeenkomst
- Exploitatieplan oftewel publiekrechtelijk kostenverhaal (afspraken met de initiatiefnemer over kostenverhaal volgens regels in de Omgevingswet)
- Grondexploitatie
- Subsidiëring
- Tijdelijk beheer van gronden en gebouwen
Om als gemeente zelf de regie te houden bij de groeiende druk op de ruimte, wordt het steeds belangrijker om instrumenten van grondbeleid te benutten. Zie grond als een langetermijnoplossing en benut kennis van andere gemeenten om risico’s te beheersen.
Omgevingswet
In de Omgevingswet zijn er meer mogelijkheden voor kostenverhaal. Dat wil zeggen dat een ontwikkelaar vaker moet meebetalen aan kosten die een gemeente maakt en waarvan de ontwikkelaar profiteert. Denk aan bijdragen aan een rotonde, brug of park.
Een andere belangrijke verandering in de Omgevingswet is dat de gemeente meer zelf moet doen om grondeigenaren te onteigenen. Inwoners die worden onteigend, zullen vaker in de gemeenteraad komen inspreken.
Grondexploitatie
Als de gemeente eigen gronden ontwikkelt, bijvoorbeeld voor woningbouw, houdt de gemeente een grondexploitatie bij. Dit is een balans van kosten en opbrengsten per locatie (beschouwd vanuit de gemeente). Het saldo van kosten en opbrengsten kan zowel positief (opbrengsten hoger dan de kosten) als negatief zijn (opbrengsten lager dan de kosten). Het openen, wijzigen en sluiten van een grondexploitatie is een bevoegdheid van de gemeenteraad.
Opbrengsten
- Gronduitgifte
- Tijdelijke verhuur
- Subsidies
- Bijdragen van derden
Kosten
- Verwerving van gronden en opstallen
- Onderzoek
- Ontwerp
- Planontwikkeling (waaronder kosten ambtenaren)
- Bodemsanering
- Bouwrijp maken (ophogen en andere grondwerken)
- Woonrijp maken (aanleg en inrichting openbare ruimte, water, groen, nutsvoorzieningen)
- Nadeelcompensatie
- Kosten van tijdelijk beheer
- Rente-uitgaven
Stel als raad eerst de ruimtelijke doelen
Grondbeleid is een instrument om invulling te geven aan (ruimtelijke) doelstellingen. Het is daarom zinvol om op regionaal niveau te analyseren welke rol uw gemeente wil vervullen en waaraan in ruimtelijke zin behoefte is. U kunt bijvoorbeeld accent leggen op het herstructureren of transformeren van het bestaand stedelijk gebied en ontwikkelen voor bepaalde doelgroepen zoals ouderen in combinatie met zorg.
Begroting en verantwoording
Verplicht onderdeel van de gemeentelijke begroting is de paragraaf grondbeleid. Inclusief de meerjarenraming geeft die aan wat de gemeente wil bereiken, wat de gemeente daarvoor gaat doen en wat het allemaal mag kosten.
De gemeentelijke jaarrekening is ook verplicht en het belangrijkste document in de financiële verantwoording van het college. In de jaarrekening moet helder omschreven staan hoe het grondbeleid bijdraagt aan het realiseren van de gemeentelijke doelen.
Waar veel gemeenten voorheen geld verdienden op het gemeentelijke grondbedrijf, moet er tegenwoordig meestal geld naar het grondbedrijf toe. Een tip is om in speciale avonden aan een ambtenaar of onpartijdige specialist uitleg te vragen wat alle cijfers rondom grondexploitaties en kostenverhaal inhouden.