Niet alle opgaven en bestuurlijke wensen passen binnen de beperkte ruimte die wij in Nederland hebben. Economische groei kan ten koste gaan van leefbaarheid, natuur ten koste van bereikbaarheid en omgekeerd. Dit vraagt om politieke keuzes. Deze raadgever geeft handvatten hoe de gemeenteraad kan sturen op en mét de omgevingsvisie. En gaat in op de rol van de gemeenteraad bij het kerninstrument ‘programma’ binnen de omgevingsvisie.
De omgevingsvisie
De omgevingsvisie is in het kader van de Omgevingswet het belangrijkste instrument om keuzes vast te leggen over de fysieke leefomgeving. Hierbij gaat het niet alleen over ruimtelijke ordening, maar over de hele fysieke leefomgeving: bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschap, natuur, cultureel en werelderfgoed. De gemeenteraad kan ook thema’s zoals duurzaamheid, gezondheid, veiligheid en klimaat bij de visie te betrekken. De omgevingsvisie is kortom breder en meer integraal dan de vroegere structuurvisie. Een samenhangende visie opstellen vraagt ook om integraal werken.
Keuzes voor de gemeenteraad
De raad kan verschillende keuzes maken over de omgevingsvisie. Wil de raad een abstracte of meer uitgewerkte visie? Een omgevingsvisie kan algemeen zijn of juist ook locatiespecifiek. Omdat de fysieke leefomgeving breed kan worden opgevat, kunnen ook welzijn, zorg en economie onder een algemene/integrale visie vallen. Aan de andere kant kan het voor de effectiviteit en de overzichtelijkheid belangrijk zijn om af te bakenen. Welke thema’s krijgen een plaats in de integrale visie? Kiest u voor een gebiedsgericht aanpak, of juist een gebiedsoverstijgende of regionale visie samen met andere gemeenten? De beschikbare middelen, capaciteit en het tijdspad kunnen naast de ambitie bepalend zijn voor de invulling van de omgevingsvisie. En om de beleidsuitvoering te voor concretiseren, kan een omgevingsvisie worden uitgewerkt in programma’s.
Lokaal maatwerk
De gemeente is verplicht om uiterlijk 1 januari 2027 een omgevingsvisie vast te stellen voor de hele gemeente. In een samenhangende omgevingsvisie brengt u onderwerpen als water, bodem, natuur en cultureel erfgoed niet alleen samen, u beziet ze ook in samenhang met elkaar.
Voor een omgevingsvisie kan een plan-MER verplicht zijn. Dit is in ieder geval het geval wanneer de omgevingsvisie het kader vormt voor toekomstige besluiten over projecten die zijn aangewezen in bijlage V bij het Omgevingsbesluit (artikel 16.36, eerste lid, Omgevingswet). Ook geldt een plan-MER-plicht indien voor de omgevingsvisie een passende beoordeling moet worden opgesteld vanwege mogelijke effecten op een Natura 2000-gebied (artikel 16.36, tweede lid, Omgevingswet).
De omgevingsvisie is bindend voor de raad en het college van B en W. Alleen met een inhoudelijke onderbouwing kan het gemeentebestuur ervan afwijken. Daarbij is de omgevingsvisie richtinggevend voor het omgevingsplan, de relevante verordeningen van de gemeente en de afwijkvergunningen.
Sturen op de lange termijn
De gemeenteraad stuurt met de omgevingsvisie op de lange termijn. Het gaat om ontwikkeling, beheer, bescherming en behoud van de leefomgeving. De wet gaat uit van het principe ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Dat geeft gemeenten meer afwegingsruimte voor lokaal maatwerk. De raad moet de vraag beantwoorden: wat is belangrijk in mijn gemeente? Wat voor gemeente willen wij zijn? De gemeenteraad kan per gebied vaststellen wat de huidige kwaliteitskenmerken zijn, welke kwaliteit gewenst is en wat daarvoor moet gebeuren.
Samenwerking en afstemming
Gemeenten kunnen gezamenlijk een regionale omgevingsvisie maken. Dat kan een voordeel zijn omdat veel zaken, bijvoorbeeld geur en geluid, zich niet houden aan gemeentegrenzen. Afstemming daarover is vereist. Ook het rijk en de provincie hebben een omgevingsvisies. De gemeente hoeft de provinciale visie niet te volgen, maar kan ervan afwijken, mits dit ook wordt benoemd.
Anderzijds hoeft de gemeentelijke omgevingsvisie niet te worden goedgekeurd door rijk of provincie. De onderlinge afstemming zou wel moeten leiden tot betere samenwerking, inzicht in elkaars ambities en plannen en moeten voorkomen dat in de afzonderlijke visies tegenstrijdige elementen zitten zonder dat men daarvan op de hoogte is.
In gesprek met de samenleving
Participatie is voortaan niet beperkt tot het indienen van een zienswijze op de visie. De Omgevingswet spoort gemeenten aan om inwoners, bedrijven, belangenorganisaties en andere overheden (buurgemeenten, provincie, waterschappen, veiligheidsregio's) vanaf het begin mee te nemen. Hoe de gemeente dat organiseert, is aan de gemeenteraad. De gemeente heeft een motiveringsplicht. Dat wil zeggen dat ze moet beschrijven wie bij het maken van de omgevingsvisie zijn betrokken, wat er is opgehaald en hoe dat verder een plek heeft gekregen.
Het is daarom van belang na te denken over de speelruimte en de spelregels voor de omgevingsvisie. Wil de raad vanaf de start inhoudelijk sturen (sterke kaderstellende rolopvatting) of is het gesprek juist belangrijker dan de uitkomst (sterke volksvertegenwoordigende opvatting)? Neemt de gemeenteraad zelf het initiatief om het gesprek te voeren of wordt achteraf getoetst of het college van B en W elke inbreng voldoende heeft meegenomen (sterke controlerende rolopvatting)?
Tips voor de raad
- De implementatie van de Omgevingswet binnen uw gemeente is een veranderopgave die vraagt om richting en focus. Wat is de vertreksituatie, wat zijn de grootste juridische veranderingen, wat zijn de belangrijkste kansen of problemen, wat zijn de doelen en accenten? De omgevingsvisie is voor de raad een belangrijk document om beleidsinhoudelijk richting te geven aan deze veranderopgave.
- Ga in dialoog met het college, de ambtelijke organisatie en de samenleving. Een ontwikkelrichting hoeft niet in beton te worden gegoten. Het is een zoektocht naar richting die werkenderwijs steeds concreter en helderder wordt.
Rol van de gemeenteraad bij het kerninstrument ‘programma’ binnen de omgevingsvisie
Binnen de Omgevingswet vormt het programma één van de kerninstrumenten om ambities uit de omgevingsvisie concreet te maken. Waar de omgevingsvisie de strategische koers op hoofdlijnen beschrijft, bevat een programma de uitwerking in maatregelen, acties en fasering. Programma’s zijn daarmee nadrukkelijk uitvoeringsgericht en zelfbindend voor het bestuur.
Formele rolverdeling: raad en college
De bevoegdheid om programma’s vast te stellen ligt bij het college van burgemeester en wethouders. Dit past binnen de systematiek van de Omgevingswet, waarin de raad primair de omgevingsvisie vaststelt en het college verantwoordelijk is voor de uitvoering daarvan via onder meer programma’s. De wetgever heeft gewild dat de raad kadersteller is en het college uitvoerend. Dit past bij de rolverdeling.
Dit betekent dat de raad niet het programma vaststelt, maar wel een belangrijke rol heeft in de totstandkoming en sturing daarvan.
Kaderstellende rol van de raad
De raad geeft richting aan programma’s via:
- het vaststellen van de omgevingsvisie;
- het meegeven van beleidsmatige uitgangspunten en prioriteiten;
- het vaststellen van financiële kaders (budgetrecht op grond van de Gemeentewet).
Programma’s moeten passen binnen de kaders van de omgevingsvisie. Daarnaast bevatten programma’s vaak politiek-bestuurlijke keuzes over inzet van middelen en prioriteiten. Om die reden is het wenselijk om de raad tijdig te betrekken bij de voorbereiding van programma’s.
Controlerende rol van de raad
De raad bewaakt of programma’s bijdragen aan de doelen uit de omgevingsvisie. Dit kan de raad doen door:
- het volgen van voortgangsrapportages en evaluaties;
- het stellen van vragen aan het college;
- het bijsturen via moties, amendementen en begrotingsbesluiten.
Hiermee geeft de raad invulling aan zijn controlerende rol ten aanzien van de uitvoering van beleid.
Betrokkenheid en informatiepositie
Hoewel de raad programma’s niet vaststelt, is betrokkenheid bij de totstandkoming in de praktijk gebruikelijk en wenselijk. Gemeenten maken hierover vaak procesafspraken, bijvoorbeeld door de raad:
- vooraf kaders te laten meegeven;
- tussentijds te informeren;
- of wensen en bedenkingen te laten uitspreken.
Dit draagt bij aan politieke legitimering en kwaliteit van besluitvorming.
Kort samengevat
De gemeenteraad stelt de strategische koers vast via de omgevingsvisie, geeft richting aan programma’s via kaders en budget, en bewaakt de uitvoering via zijn controlerende rol. Hoewel het college programma’s vaststelt, speelt de raad een essentiële rol in de afweging, sturing en legitimatie van beleid.