Participatie

De Omgevingswet gaat ervan uit dat “een ieder” moet kunnen reageren op en meedenken. Het is belangrijk dat alle belangen en afwegingen op tafel komen om een integrale afweging mogelijk te maken. Ook is de verwachting dat door belanghebbenden vroegtijdig te betrekken bij ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving er meer draagvlak ontstaat voor initiatieven. Dat kan vertraging door juridische procedures voorkomen. 

Participatie heeft een directe link met drie van de belangrijkste kerninstrumenten van de Omgevingswet. Dat zijn: de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Met de omgevingsvisie en het omgevingsplan legt de raad de doelen vast en stuurt hij op de realisatie hiervan. Over activiteiten waarvoor een vergunning is vereist, beslist het college van B&W. In de Omgevingswet is opgenomen dat gemeenten verplicht zijn om participatiebeleid op te stellen waarin vastgelegd wordt hoe participatie wordt vormgegeven.

Omgevingsvisie: motiveringsplicht bij vaststelling

Participatie is in het kader van de omgevingsvisie “vormvrij”. De gemeente moet kenbaar maken hoe inwoners, ondernemers, maatschappelijke partners en andere overheden zijn betrokken bij de totstandkoming van de visie en hoe zij hun mening hierover kenbaar hebben kunnen maken. De manier waarop deze participatie heeft plaatsgevonden en wat er uiteindelijk met de inbreng is gedaan maakt onderdeel uit van het besluit tot het vaststellen van de omgevingsvisie door de gemeenteraad.

Omgevingsplan: kennisgeving vooraf, motiveringsplicht bij besluitvorming

De gemeente geeft bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan op te stellen aan hoe ze de participatie vormgeeft en waar informatie te vinden is. Bij het uiteindelijk vaststellingsbesluit wordt in de motivering ook beschreven hoe inwoners, ondernemers, maatschappelijke partners en andere overheden zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn. Het is mogelijk om het omgevingsplan gebiedsgericht in te vullen. Dat maakt het mogelijk om te variëren van per gebied. Het is verplicht om deze aanpak bij de start aan te geven via het voornemen. 

Omgevingsvergunning: aanvraagvereiste, geen weigeringsgrond

Participatie geen vereiste zonder omgevingsvergunning

Afhankelijk van de regels van het omgevingsplan moet een initiatiefnemer in sommige gevallen een melding doen voordat de activiteit mag worden uitgevoerd of informatie aanleveren over zijn activiteit. Voor activiteiten kan namelijk een vergunning nodig zijn. Denk daarbij aan de aanleg van een weg, het bouwen van woningen, het kappen van bomen of het wijzigen van het gebruik van een pand in horeca in plaats van kantoor. In die gevallen moet de initiatiefnemer een omgevingsvergunning aanvragen, die door de gemeente (B&W) wordt getoetst. Bij activiteiten waarvoor er geen vergunningplicht geldt of waarvoor slechts een meldingsplicht geldt, is participatie geen vereiste. 

Participatieverplichting vraagt om maatwerk

Voor activiteiten die binnen het omgevingsplan vallen en waar een vergunning voor nodig is, geldt de participatie aanvraagvereiste. De initiatiefnemer is dan zelf verantwoordelijk om belanghebbenden te informeren en/of vroegtijdig te betrekken. Hoe dat wordt vormgegeven, is aan de initiatiefnemer zelf. Elke situatie (plek, omvang, context) vraagt om maatwerk. De gemeente kan beschrijven wat volgens haar een goed participatieproces kan zijn. Ze kan initiatiefnemers aansporen om daar rekening mee te houden. Het is echter niet mogelijk om initiatieven af te wijzen op grond van participatie(-criteria). Wel mag de gemeente om een toelichting of nadere informatie vragen en de inhoudelijke opbrengst van een eventueel participatie-traject meewegen. In het uiterste geval kan de gemeente, bij het onvoldoende in kaart hebben van de verschillende belangen, zelf een zienswijzeprocedure starten. Het college van B&W zal altijd zijn best doen om initiatiefnemers te stimuleren participatie te organiseren.

Hoe om te gaan met initiatieven die afwijken van het omgevingsplan

Dan zijn er ook activiteiten die “buitenplans” zijn, dat wil zeggen dat ze in strijd zijn met het omgevingsplan. Toch kan het initiatief waardevol (gewenst) zijn en bijdragen aan de doelen van de gemeente op de langere termijn. Als een dergelijk initiatief bij de gemeente wordt ingediend, dan kan het bevoegd gezag (het college van B&W) beoordelen of er alsnog medewerking aan kan worden verleend. De gemeenteraad kan vooraf “buitenplanse” activiteiten aanwijzen waarvoor participatie van en overleg met derden over de vergunningaanvraag verplicht is. Ook voor deze gevallen is participatie altijd vormvrij. Als de aanvrager hier niet aan participatie heeft gedaan, dan kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten. 

Tip voor de raad

• Participatie is niet hetzelfde als draagvlak verkrijgen. Initiatiefnemers en belanghebbenden kunnen het alsnog niet met elkaar eens zijn, ook na intensieve gesprekken en uitvoerige participatietrajecten. Belangen en uitgangsposities kunnen verschillend zijn. Naar elkaar luisteren betekent nog niet dat er een voor iedereen wenselijke en gedragen oplossing komt. Uiteindelijk moeten alle argumenten en belangen worden afgewogen door de gemeente en zal er een besluit volgen.
• Door de nadruk die wordt gelegd op het belang van participatie en de rol van initiatiefnemers kan de indruk ontstaan dat bij elke activiteit participatie nodig is. Dat is niet bij elke dakkapel of bomenkap nodig. De sleutel ligt bij de invulling van het omgevingsplan, omdat dat het toetsingskader is voor vergunningverlening. En daarboven de omgevingsvisie, waarin staat welke kant de gemeente op wil en welke ontwikkelingen wel/niet wenselijk zijn. Zo hangen dus deze drie instrumenten samen. De gemeenteraad moet de samenhang tussen de instrumenten niet uit het oog verliezen.

Meer informatie

• VNG-dossier Omgevingswet