‘Er is qua beleid eigenlijk niet veel vastgesteld. Door de negatieve verhalen in het nieuws (de boodschappenaffaire bijvoorbeeld) zijn gemeenten bang geworden om echt te handhaven. Ook de AVG (privacywetgeving, red.) helpt niet erg mee. Er wordt in mijn ogen niet gezocht naar oplossingen om te kunnen handhaven of een onderzoek uit te breiden, maar meer naar alle zaken die het onmogelijk maken. Het moet tweehonderd procent veilig zijn en als dat niet zo is, dan maar beter niet handhaven. Zaken als maatwerk maken ons werk niet makkelijker, maar geeft wel meer voldoening.’
Dit zegt een van de handhavers die meedeed aan het onderzoek van Paulien de Winter van de Universiteit Utrecht dat eind november wordt gepubliceerd. De Winter wilde weten hoe handhavers, die voor gemeenten moeten controleren of mensen met een uitkering of daarvoor in aanmerking willen komen, wel de juiste informatie verstrekken, zélf aankijken tegen ‘maatwerk’ en ‘menselijke maat’.

Superstreng

In de samenleving zijn de panelen de afgelopen jaren flink verschoven. Toen in 2013 de Fraudewet werd ingevoerd, worstelden gemeenten met de uitvoering. Die wet was, in de woorden van De Winter, ‘superstreng’ en gemeenten worstelden met de uitvoering. Dat leidde ertoe dat vier jaar later het boeteregime enigszins werd aangepast, maar de strenge aanpak was niet van tafel. Inmiddels is een wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid in voorbereiding, waarin onder meer is geregeld dat mensen het recht hebben een fout te maken bij het verstrekken van informatie. In de praktijk zou dat dan niet langer direct tot een boete moeten leiden.

Vertrouwen

Dit wetsvoorstel is het voorlopige hoogtepunt in het maatschappelijk debat dat de afgelopen jaren is gevoerd over ‘de menselijke maat’ en ‘maatwerk’; over beleid dat uitgaat van vertrouwen in plaats van wantrouwen. Dat debat werd gevoed door de toeslagenaffaire en door incidenten als in Wijdemeren, waar een vrouw 7.000 euro bijstand moest terugbetalen omdat zij had verzuimd bij de gemeente te melden dat ze wekelijks een tas met boodschappen van haar moeder kreeg.

Mooi, die menselijke maat, maar het moet ook niet te veel doorschieten

Dilemma’s

De Winter, in 2019 gepromoveerd op onderzoek naar de handhavingspraktijk, wilde weten hoe de handhavers zélf dachten over die ‘menselijke maat’. ‘Er wordt in de media veel over gesproken, maar de burger krijgt zelden de handhaver te spreken, ze hebben geen idee wie dat is. Dat wilde ik in kaart brengen: wat zijn dat voor mensen, wat is hun achtergrond, wat vinden ze van de huidige tendens in het beleid en kunnen ze hiermee uit de voeten, tegen welke dilemma’s lopen ze op?’
De handhavers, wie zijn dat dan? Waar iedereen spreekt over de ‘sociaal rechercheur’, ook in de uitvoeringspraktijk, staat die benaming nergens in de wet. Grofweg zijn er drie typen handhavers: toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) en boeteambtenaren. Maar de grenzen daartussen zijn diffuus, één ambtenaar kan meerdere petten op hebben, zegt De Winter.
De sociaal rechercheur die in het nieuws komt, is vaak de man die in de badkamer de tandenborstels komt tellen, of in de bosjes ligt om een huis te observeren. De doorsneepraktijk is echter een stuk prozaïscher. Meestal begint het met een tip die binnenkomt via de systemen, een collega of een inwoner die iets is opgevallen bij de buren. Die tip komt dan onderop een hoge stapel dossiers – ‘Want eigenlijk hebben handhavers te veel werk’, zegt De Winter – en dan wordt bekeken of er überhaupt actie nodig is. ‘Als het bijvoorbeeld iemand betreft die nog maar drie maanden een uitkering heeft, wordt eerst de re-integratiemedewerker van de gemeente op pad gestuurd. Maar gaat het om een grote zwartwerkzaak, dan kan besloten worden tot waarnemingen. Een huisbezoek kan dan een sluitstuk zijn.’

Doorschieten

Vóór ze aan haar onderzoek begon, vermoedde De Winter al dat ze zou stuiten op een breed palet aan opvattingen over het al dan niet toepassen van maatwerk. Er zouden handhavers zijn die blij zijn met de professionele ruimte die ze krijgen om, na de strenge Fraudewet, meer rekening te houden met de specifieke omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde. Maar er zouden er zeker ook zijn die liever werken met concrete richtlijnen.
Die verwachting kwam uit. Wat De Winter meer verraste was het hoog percentage handhavers (42 procent) dat aangaf dat gemeenten helemaal geen boetes meer opleggen, zoals het citaat aan het begin van dit artikel ook illustreert. ‘Dat vind ik behoorlijk wat. Er waren best veel mensen die zeiden: mooi, die menselijke maat, maar het moet ook niet te veel doorschieten.’

Donkere kant

Alle handhavers herkennen het beeld dat van alle fraude maar een klein deel ‘echte fraude’ is, zegt De Winter. ‘Maar een realiteit waarin géén boetes meer worden opgelegd, is het andere uiterste. Het gevoel dat handhaving niet belangrijk is, is in de sociale zekerheid al langer een thema. Het heeft een connotatie van sanctionering, streng zijn. Gemeenten willen die donkere kant niet op en doen dan maar niet meer aan handhaving. Terwijl het ook voorlichting en advies kan zijn, mensen helpen. Als het gesprek opener zou zijn over handhaving en ook echt is ingebed in een beleidsvisie, als gewaardeerd onderdeel, dan hoeven opsporing en sanctionering maar een heel klein percentage van handhaving te zijn, een sluitstuk.’
In haar onderzoek haalt De Winter ook handhavers aan die zich niet meer serieus voelen genomen. ‘Als een wethouder zegt: we schaffen de sociale recherche af, dan voelen ze zich soms het ondergeschoven kindje. Zo’n wethouder kiest dan ook voor de weg van de minste weerstand, want het is natuurlijk het makkelijkst om het gesprek niet aan te gaan en geen boetes op te leggen.’

Een boete moet draagbaar zijn, er moet ruimte zijn om een leven weer op te pakken

Toekomstperspectief

Het algemene beeld dat oprijst uit haar onderzoek, is dat handhavers in de uitvoeringspraktijk oog hebben voor de menselijke maat. ‘Ze denken er in ieder geval over na. Sommigen worstelen ermee, sommigen doen het gewoon, en sommigen zeggen dat het heel veel tijd, energie en creativiteit vergt. Je ziet ook dat handhavers kijken naar iemands toekomstperspectief. Een mooi voorbeeld is dat van iemand die zwartwerkt bij een schoonmaakbedrijf. De handhaver besluit zijn onderzoek zó te doen dat, ook al wordt de man gepakt en wordt zijn uitkering gestopt, hij wordt geholpen om een doorstart te maken in het schoonmaakwerk met een wit inkomen, met behoud van zijn klanten. Een boete moet draagbaar zijn, er moet ruimte zijn om een leven weer op te pakken. ‘Tegelijkertijd,’ zegt De Winter, ‘kost zo’n aanpak tijd en dus geld, en de handhaver moet van wethouders en leidinggevenden de ruimte krijgen voor dat maatwerk – én voor het maken van fouten, om van te leren.’

Visie

De Winter adviseert gemeenten hun handhavers te betrekken bij het vormgeven van beleid en bij het formuleren van een visie op handhaving. ‘Zorg voor draagvlak. Handhavers zijn er in verschillende soorten en maten. De een ziet zichzelf als politieagent, de ander als begeleider. Laat die mensen vooral met elkaar in overleg gaan en evenwichtige beslissingen nemen. Zoek de tussenbalans, maar dan moet je als wethouder of manager wel weten wat er speelt op de werkvloer.’