Voorheen gebeurden gedwongen opnames onder de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Wet Bopz). Sinds januari vorig jaar zijn daar twee wetten voor in de plaats gekomen: de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) voor mensen met een psychiatrische aandoening en de Wet zorg en dwang (Wzd) voor mensen met een verstandelijke beperking of een psychogeriatrische aandoening, zoals dementie. Burgemeesters krijgen veelal te maken met de Wvggz, die op een aantal punten anders is dan de Wet Bopz.

Pleitbezorger
Eerst even terug in de tijd. De Wet Bopz staat al sinds 2010 ter discussie. Door de jaren heen kwam er veel kritiek op de rol van de burgemeester bij spoedopnames (de IBS-maatregel). De burgemeester zou nauwelijks inhoudelijk meerwaarde hebben, omdat hij of zij zich in vrijwel alle gevallen schikte naar de geneeskundige verklaring. 

Toch is in de nieuwe wet opnieuw een belangrijke rol weggelegd voor de burgemeester, die onder een aantal nieuwe voorwaarden opnieuw verantwoordelijk is gesteld voor het opleggen van de crisismaatregel, zoals IBS nu heet. De VNG was hiervoor een warm pleitbezorger, terwijl de ggz en de Raad voor de rechtspraak dit niet opnieuw bij de burgemeester wilden neerleggen. 

Hoorplicht
Een belangrijke wijziging in de nieuwe wet is de opname van de hoorplicht van verwarde personen door de burgemeester. Hiermee moeten de rechten van deze kwetsbare mensen beter worden beschermd. En net hierover is veel te doen, zowel bij burgemeesters als bij ggz-instellingen en andere ketenpartners. Op papier klinkt de hoorplicht mooi en democratisch, maar de praktijk blijkt zoals zo vaak een stuk weerbarstiger. 

‘Ik ben burgemeester, geen psychiater’, verwoordt burgemeester Martijn Vroom van Krimpen aan den IJssel het dilemma van veel collega’s. ‘De Wvggz rammelt aan alle kanten. Er wordt hoog opgegeven van de hoorplicht, als zou het de rechten van de verwarde personen beter vertegenwoordigen, maar het horen blijkt een formaliteit, het hoorverslag een vinkje. De wet is een gedrocht geworden. Het heeft zo lang geduurd, dat bij de totstandkoming niemand meer was betrokken die er vanaf het begin bij was.’

Wassen neus
Zelf was Vroom ervan uitgegaan dat de nieuwe wet burgemeesters wat meer ruimte zou laten voor persoonlijke inbreng. Maar dat is volgens hem niet aan de orde. ‘Iemand die in de war is en een medische indicatie heeft, kan niet door een leek op dat vlak worden gehoord, die is daarvoor niet geëquipeerd. Ik zou het graag zelf doen, maar het voegt niks toe. Het zou in het belang van de verwarde persoon zijn, maar wat heeft die eraan als de burgemeester meekijkt terwijl het eigenlijk een formaliteit is?’ 
De wet werkt niet op deze manier, vindt hij, er klopt procedureel veel niet. ‘Er moet iemand kijken naar vrijheidsberoving. Ik ben noch jurist, noch maatschappelijk werker of psychiater. Wat is dan het doel van de horing? Je spreekt met die mensen op een moment dat ze zo in de war zijn dat ze voor zichzelf of de maatschappij een gevaar vormen en gedwongen moeten worden opgenomen. Wat voor gesprek krijg je dan?’ 

Vroom signaleert in zijn gemeente een groeiend aantal mensen dat het leven niet meer snapt, of bijvoorbeeld door schulden in de problemen is gekomen. ‘Een ontwikkeling die in het hele land speelt, maar in onze regio misschien nog sterker’, zegt de burgemeester. ‘De streek kent van oudsher een beroepsbevolking die werkzaam is in de scheepsbouw en metaal. Er heerst een cultuur van “ga maar werken, doorleren is niet zo belangrijk”. Dat is het DNA hier. Mede hierdoor ligt het opleidingsniveau gemiddeld lager en is de laaggeletterdheid hoger dan in andere delen van het land. De coronapandemie heeft deze ontwikkeling nog eens versterkt. Meer en meer mensen kunnen niet mee, ik zie ze van boos naar agressief gaan.’ 

Cijfers stijgen
Dat is terug te zien in de cijfers. Het aantal opgelegde crisismaatregelen in Nederland bedroeg vorig jaar 9.132, een stijging van ruim duizend ten opzichte van het voorgaande jaar, onder de Wet Bopz. Daarnaast zijn in 2020 14.206 zorgmachtigingen afgegeven. Dit blijkt uit cijfers van het ministerie van VWS. Van de 9.447 personen voor wie een crisismaatregel is overwogen is zo’n 62 procent in staat bevonden en bereid geweest gehoord te worden. Bij hen zijn vervolgens pogingen gedaan om te horen. Uiteindelijk zijn het afgelopen jaar 4.284 personen daadwerkelijk gehoord, slecht 45 procent van het totaal. 

Voor Albert Vader, wethouder voor Partij Souburg-Ritthem in Vlissingen en lid van de commissie Zorg, Jeugd en Onderwijs van de VNG, zijn de cijfers geen verrassing. ‘Het aantal crisismaatregelen bedroeg vorig jaar 241, een stijging van 16 procent ten opzichte van het jaar ervoor. Daar zit wel een lichte vertekening in, omdat de cijfers van 2020 niet eenduidig zijn te vergelijken met die van 2019 onder de Wet Bopz.’

Het horen blijkt een formaliteit, het hoorverslag een vinkje

Ethisch oogpunt
Net als burgemeester Vroom van Krimpen aan den IJssel zet Vader vraagtekens bij de Wvggz. Wel is hij wat positiever over de hoorplicht. ‘Het is goed om te horen hoe de cliënt er zelf over denkt. Veel collega’s vinden dat het niets toevoegt, ik denk uit ethisch oogpunt wel.’

In Zeeland wordt de hoorplicht uitbesteed aan een gespecialiseerd bureau. ‘Wij hebben zelf de expertise niet. Bij ons lukt het in zo’n 32 procent van de gevallen om goed te horen. Het opleggen van een crisismaatregel is een van de meest ingewikkelde taken. Je neemt immers iemands grondrecht af en laat diegene opsluiten. ‘Vanuit de VNG-commissie zijn wij van mening dat bij deze wet weinig is nagedacht over uitvoering en effectiviteit. Evenmin is er een goede uitvoeringstoets geweest. De wet haalt tot nu toe de doelen niet.’ 

In het rapport De hoorplicht van burgemeesters, een fundamenteel recht of een wassen neus? staat dat het horen van betrokkenen nagenoeg nooit een doorslaggevende rol speelt. Het advies van de psychiater blijft leidend.

Het onderzoek is uitgevoerd door de Erasmus School of Law in opdracht van de VeiligheidAlliantie Regio Rotterdam. Uit datzelfde rapport blijkt dat veel burgemeesters van mening zijn dat de hoorplicht niet werkt. De hoorplicht dan maar weer afschaffen is volgens het onderzoek ook geen goed idee. Het gaat immers om de rechtspositie van iemand in een zeer kwetsbare situatie. Belangenbehartigers, psychiaters en advocaten zijn daarom blij met de hoorplicht, alleen niet met de invulling ervan. 

Zorgplicht
De veranderingen reiken verder dan de invoering van de hoorplicht, zegt Manon Vosjan. Zij is programmamanager gedwongen zorg bij de regio IJsselland. In deze regio hebben bestuurders besloten om in eerste instantie het horen voor eigen rekening te nemen.
‘Zelf meekijken is belangrijk om de juiste afweging te kunnen maken’, stelt Vosjan. Wel constateert ook zij dat de hoorplicht en daarmee de wet niet tot uiting komt zoals de wetgever heeft bedoeld.

Vosjan: ‘De Wvggz kent naast de hoorplicht ook een zorgplicht, zoals tijdelijke verplichte zorg voorafgaand aan een crisismaatregel en ambulante zorg. Dat is een belangrijke ontwikkeling, maar ook een complexe puzzel. Met alle ketenpartners in de regio bekijken we nu hoe we dat kunnen organiseren en de wet verder kunnen implementeren.’

Opleggen van een crisismaatregel is een van de meest ingewikkelde taken

Meer kennis nodig
Om de Wvggz beter te laten werken, staan in het Rotterdamse onderzoek verschillende aanbevelingen, vooral ten aanzien van de hoorplicht. Zo zou er volgens de onderzoekers een grotere rol in de besluitvorming moeten komen voor de burgemeester en zou het horen meer maatwerk moeten worden in plaats van het afwerken van een vast vragenlijstje. 

Verder is het heel belangrijk dat meer kennis wordt opgebouwd over het effectief horen van verwarde mensen. Een eerste evaluatie van de Wvggz is op komst. Vosjan: ‘De beren op de weg van de huidige wet zullen eerst weg moeten voordat we verder kunnen.’