VNG Magazine nummer 12, 27 augustus 2021
Tekst: Marten Muskee | Beeld: Shutterstock
Het rijk heeft een belangrijk deel van de uitstoot van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS), zoals PFAS, niet goed in beeld. Het project ZZS decentraal van de VNG en het IPO onderzoekt met hulp van de Omgevingsdienst Achterhoek de lokale uitstoot van deze stoffen bij gemeentelijk bevoegde bedrijven.
De pfas-crisis, waardoor het grondverzet stil kwam te vallen, vormde de aanleiding voor ZZS decentraal. VNG en IPO onderzoeken integraal de ZZS-uitstoot in zowel de bodem als de lucht en het water. Zij willen zo in kaart brengen met welke substanties bedrijven, die onder provinciaal en gemeentelijk toezicht vallen, werken. De Omgevingsdienst Achterhoek voert een pilot uit en benadert gemeentelijke bedrijven of en hoe zij omgaan met zware stoffen. De proef is mogelijk gemaakt door een subsidie van het rijk.
Henk van den Berg van TTE Consultants: ‘Wat heb je eraan om alleen in de bodem te kijken als tegelijkertijd de uitstoot van stoffen in de lucht of het grondwater doorgaat?’ De VNG heeft Van den Berg als projectleider ingehuurd. Het Nederlandse milieubeleid is gecompartimenteerd, het rijk regelt de aanpak niet integraal, zegt Van den Berg. ‘Bij de gemeente komt alles bij elkaar. Het rijk levert alles in stukjes aan en de gemeente moet daar een grote puzzel van zien te leggen. Regel je het aan de ene kant goed, dan wordt een stof op een andere manier in het milieu verspreid en blijft het probleem lokaal bestaan.’
Onder de radar
De zeer zorgwekkende stoffen zijn op basis van Europese richtlijnen vastgesteld. Het effect van de substanties is vaak niet goed duidelijk. Daarom zijn er ook geen eenduidige normen. Het gaat echter wel om stoffen waar mensen last van kunnen krijgen. Ook bij het rijk is niet alle kennis aanwezig, waardoor een groot deel van de problematiek in de praktijk onder de radar blijft.
De Omgevingsdienst Achterhoek, met tien gemeenten, vraagt bedrijven naar het gebruik van ZZS en hun kennis daarvan. Het is geen gemakkelijke klus. Bedrijven die onder verantwoording van de provincie vallen, hebben meestal al een ZZS-lijst. Die kan de omgevingsdienst aanschrijven.
Er blijkt niet veel kennis aanwezig te zijn
Roy Reinders is afdelingsmanager toezicht en handhaving bij de Omgevingsdienst Achterhoek. Hij doet uitvraag bij bedrijven die onder de gemeente vallen. In de Achterhoek gaat het om ongeveer 11.500 inrichtingen die vallen onder de Wet milieubeheer. Om alleen die bedrijven aan te schrijven die mogelijk te maken hebben met ZZS, schakelde de omgevingsdienst het RIVM in. Die heeft lijsten met processen (de ZZS Navigator) waarbij mogelijk gebruik wordt gemaakt van ZZS. Dan gaat het bijvoorbeeld om asfaltcentrales, metaalbedrijven die coaten en de kunststofindustrie.
Lastig
‘Toen we helder hadden welke branches we moeten benaderen, hebben we een onderscheid gemaakt tussen de vergunningplichtige en meldingsplichtige bedrijven’, vertelt Reinders. ‘Ik heb eerst de 55 vergunningplichtige bedrijven benaderd en uitgelegd wat we met de vragenlijst willen. Er zitten wel wat wettelijke verplichtingen aan, maar we willen vooral eerst kennis opdoen, ook voor de ondernemers. Er blijkt niet veel kennis aanwezig te zijn. Ze hadden moeite met het invullen van de vragenlijst, wij hielpen ze daarbij. Deze uitvraag geldt als pilot om een format te kunnen leveren waarmee alle omgevingsdiensten straks kunnen werken.’
Recent schreef Reinders de meldingsplichtige bedrijven aan. Die hoeven alleen te melden dat ze ‘iets’ doen wat verder niets zegt over gevaarlijke stoffen. Dat maakt het lastig om de kennis op te halen. ‘Het gaat om zeshonderd bedrijven die mogelijk met ZZS werken. Dat zijn er voor de pilot te veel. Daarom hebben we daar een selectie in gemaakt via de branches en de grootte van de bedrijven.’
Uniek project
ZZS decentraal is volgens Van den Berg in overheidsland een behoorlijk uniek project, in iedere geval in de milieuhoek. Gewoonlijk verzint het rijk een project en mogen de medeoverheden meepraten. ‘De koepels vragen al heel lang milieuzaken integraal aan te pakken, maar de departementen blijven in hun hokjes zitten. Daarom brengen we zelf de ZZS-situatie integraal in kaart op lokaal niveau. Dat levert andere uitkomsten op dan door de rijksbril wordt waargenomen. Er zijn tal van rapporten die aangeven dat het rijk te ver af staat van de uitvoeringspraktijk. Dit is een lekker concreet project dat inzichtelijk maakt wat we als de gezamenlijke overheid missen.’
Grote impact
Het rijk is vooral geïnteresseerd in de grote spelers, zoals Dow Chemical, Shell en Tata Steel, stelt Van den Berg. Daaronder zit nog een hele trits aan vergunningplichtige bedrijven waar veel minder over bekend is. En over de meldingsplichtige ondernemingen, die bijna altijd onder toezicht van de gemeente vallen, is nog veel minder bekend. Van den Berg: ‘Kleine bedrijfjes die buiten de scope van het landelijk beleid vallen en vaak niet eens weten dat ze met ZZS werken. Als groep hebben die wel grote impact.’
Het rijk is vooral geïnteresseerd in de grote spelers
Van den Berg noemt als voorbeeld een schilder die zo handig is geweest om een coating te ontwikkelen door wat producten te mengen. Die heeft eigenlijk geen idee wat hij doet. Daar loopt de handhaver tegenaan. ‘Bij een bedrijf als Shell moet je direct handhaven, want dat heeft de kennis en de capaciteit in huis om de regels toe te passen. In deze pilot probeert de omgevingsdienst een eerste slag in de bewustwording te maken. We willen kleinschalige drama’s, zoals faillissementen, voorkomen. Het kan zomaar zijn dat die schilder zijn pensioen kwijtraakt, omdat hij bij een bedrijfsbeëindiging de boel moet saneren. Ook is hij aansprakelijk voor de gezondheid van zijn medewerkers.’
Vaak kan een ondernemer de handhaver niet vertellen welke ZZS hij gebruikt of in het product zitten. De toeleverancier meldt dat niet omdat het bedrijfsgeheim is, of heeft er geen zin in omdat het geld kost. De handhaver kan dan wel dwangsommen versturen, maar als de informatie niet boven tafel komt houdt het op. ‘Soms zitten er zulke kleine hoeveelheden in een product, dat het niet in het veiligheidsinformatieblad vermeld hoeft te worden. Dat melden we aan het rijk, want dat is verantwoordelijk voor het systeem. Daar gaat het helaas deels om papieren beleid, dat ver afstaat van de uitvoeringspraktijk.’
Zelf uitzoeken
Bij het werken met stoffen horen veiligheidsinformatiebladen, maar niet iedere leverancier sluit die bij. De eisen voor het opstellen van zo’n blad zijn minimaal. Er staat niet één op één dat het om een zeer zorgwekkende stof gaat, schetst Reinders. Bij een zuivere stof zoals benzeen is dat geen probleem, maar wel bij mengsels met vijf verschillende typen stoffen. ‘Zie dan maar eens uit te vinden of daar ZZS tussen zitten. Eindproducenten moeten het nu zelf uitzoeken. Idealiter hoort de leverancier verplicht aan te geven welke stoffen worden gebruikt en of er ZZS in zitten. Dat zal de komende jaren vanuit Europa nog niet gebeuren, schat ik in. Zorg er in ieder geval voor dat met name kleine bedrijven qua kennisniveau ergens terechtkunnen. Het RIVM zou dat kunnen doen. De omgevingsdienst niet, die zit als overheid aan de toetsende kant en kan nooit een rol als adviseur op zich nemen.’
Kennisgebrek
Er is gebrek aan kennis bij ondernemers, omgevingsdiensten, handhavers en vergunningverleners. Die hebben behoefte aan één plek waar ze de complexe kennis over de vele stoffen op een toegankelijke manier kunnen halen. Zo ontstaan ook geen discussies. Van den Berg: ‘Het RIVM kan daarin een natuurlijke partner zijn, die heeft de bouwstenen voor de inrichting van een loket, zoals de ZZS Navigator. Die is echter ingewikkeld en niet toegankelijk voor bedrijven. De overheid heeft te beperkt in beeld wat de invloed van chemische stoffen op onze leefomgeving is. Daardoor weten we niet goed welke gezondheidsissues spelen en in hoeverre de leefomgeving is verontreinigd.’
Ondernemers ervaren het gebrek aan kennis als een groot probleem. Allerlei stoffen staan ineens als gevaarlijker gekwalificeerd. In de wetgeving staat niet dat een leverancier moet aangeven dat het om ZZS gaat, maar er staat wel dat het bedrijf dat ermee werkt zo min mogelijk emissie moet hebben. Reinders: ‘Vooral kleine bedrijven vinden het lastig om uit te pluizen. Maar je moet er wel vanaf weten, alleen al voor de veiligheid van de medewerkers.’
Grijs gebied
Het dringt nu pas door hoe moeilijk het is om te voorkomen dat de zorgwekkende stoffen in de lucht, het water en de bodem terechtkomen. Daar wordt steeds meer over bekend en de samenleving hecht steeds meer waarde aan gezondheid, constateert Reinders. Mensen zijn mondig en willen weten of iets gevaarlijk is en wat daaraan gebeurt. ‘Op milieugebied krijgen we er steeds meer taken bij zonder extra middelen. We zijn afhankelijk van onze gemeenten en als die met bijvoorbeeld het budget op de jeugdzorg worstelen, wordt er gekort op milieu.’
De Omgevingswet gaat uit van het principe ‘ja mits’, terwijl dat voorheen ‘nee tenzij’ was. Dat zorgt volgens Reinders voor een groot grijs gebied op de wetgeving, en maakt het voor de toezichthouder niet gemakkelijk. ‘Vanuit de gedachte van zorgplicht geldt het idee dat een bedrijf zelf de goede stappen neemt. Bij ingewikkelde zaken zoals de ZZS, moet de overheid niet te veel vanuit de zorgplicht denken. Bedrijven beschikken niet over de kennis en niet iedere omgevingsdienst heeft een chemicus in huis. Maak de wetgeving daar wat concreter in, zodat we niet achter de feiten blijven aanlopen.’