Met een slecht gecontroleerde bestuurlijke tussenruimte op regionaal niveau is op den duur bestuurder noch inwoner gediend. Dat stelt Caspar van den Berg, hoogleraar global and local governance aan de Campus Fryslân van de Rijksuniversiteit Groningen.

Van den Berg is hekkensluiter van de discussie die zich in VNG Magazine afspeelde. De column van Martijn van der Steen, adjunct-directeur bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), was de aanleiding. Van der Steen vroeg zich af hoe democratische legitimiteit van de regionale samenwerkingen is te verbeteren, zonder de belangrijke opbrengsten te verliezen.

In reactie op die column zegt Van den Berg dat we de haperende democratische legitimiteit van veel vormen van regionale samenwerking niet te gemakkelijk moeten wegwuiven. ‘Van der Steen zegt dat hij zich niet kan voorstellen dat afzonderlijke gemeenten in staat zijn op allerlei terreinen voldoende kwalitatief hoogwaardige resultaten te behalen, dat regionale samenwerking dan het beste alternatief is, en dat het met het democratisch tekort heus meevalt. Met het eerste deel van zijn stelling ben ik het eens, maar het tweede deel, namelijk dat het bestuur in de regionale tussenlaag voldoende democratisch verankerd is, niet. Uit veel onderzoeken komt naar voren dat raadsleden zich ernstig zorgen maken over de grip die zij nog hebben op de regionale besluitvorming. En als we zien dat het percentage van de gemeentelijke begroting waarover in die tussenruimte wordt beslist, alsmaar groeit, dan is er toch een reëel probleem. Een zeker bestuurlijk pragmatisme is goed, maar datzelfde pragmatisme schiet zijn doel voorbij als niet ook de democratische waarden in de praktijk goed geborgd blijken te zijn.’

Geen goede dienst
Iedereen wil snelle resultaten en grote oplossingen voor de vraagstukken presenteren. Dan ligt de focus voornamelijk op effectiviteit van beleid en minder op betrokkenheid van de democratisch gemandateerde volksvertegenwoordigers. ‘Daarmee bewijs je op de lange termijn het politieke systeem geen dienst. Bijna elke week verschijnt nieuw onderzoek dat erop wijst dat het vertrouwen van burgers in de overheid onder druk staat, en dat juist wanneer de overheid minder zichtbaar wordt, het vertrouwen slinkt. Bij wie moet de plattelandsbewoner zijn als de bushalte voor zijn deur wordt opgeheven? Geen enkel volksvertegenwoordigend orgaan voelt zich daar nog eigenaar van. Dat is één voorbeeld van de gedaantevervaging van de overheid die klein lijkt, maar tezamen verminderen dit soort onzichtbaarheden het gezag en dus ook de slagvaardigheid van het binnenlands bestuur.’

Van den Berg signaleert een zekere bestuurdersrationaliteit. Je kunt zeggen: hoezo democratisch tekort? De wethouder rapporteert aan de raad en die controleert de wethouder. Maar in de praktijk heerst er onvrede bij raadsleden, die zich niet betrokken voelen of zich voor voldongen feiten gesteld voelen. De vergelijking met de EU dringt zich bij Van den Berg op: ook daar zijn de nationale parlementen aan zet om het doen en laten van hun ministers in Brussel te controleren, dus technisch gezien is er geen democratisch tekort. In de praktijk is de invloed van het Nederlandse parlement op Europese besluitvorming echter bepaald niet groot. Het valt hem op dat nieuwe overheidstaken de afgelopen decennia vooral in de tussenlaag tussen gemeente en provincie terecht zijn gekomen, en minder bij de provincie of de gemeente. ‘Als bestuurskundige vind ik het interessant dat Nederland drie bestuurslagen kent met een direct gekozen volksvertegenwoordiging, volledig toegerust met alle verantwoordingsmechanismen en controle-instituten daaromheen. In de  afgelopen twintig jaar werd telkens een nieuwe taak belegd tussen de twee niveaus in, waar al die controlerende en legitimerende instituties niet bestaan.’

Van snode bedoelingen van bestuurders is heus geen sprake

Op de schop
Volgens Van den Berg is de vorming van een vierde bestuurslaag niet zonder meer een oplossing. Mogelijk ontstaat dan opnieuw de neiging om samen te werken op een schaalniveau, waar de controlerende macht minder grip op heeft. ‘Stel, we gooien de staatsrechtelijke structuur op de schop en richten een vierde bestuurslaag in op regionale schaal, met direct gekozen volksvertegenwoordigers. Wie zegt mij dat bestuurders dan niet juist weer op een ander schaalniveau hun ruimte zoeken, om daar losser hun werk te doen zonder legitimerende en contolerende instituties?’

In zijn column schrijft Van der Steen dat mensen die zich zorgen maken over de democratische legitimiteit van regionale samenwerking, doen ‘alsof zich in Nederland via een onzichtbare onderstroom een dictatuur ontvouwt, waarin onzichtbare bestuurders buiten de controle van échte democratische organen, de toekomst van het land bepalen’. Volgens Van den Berg is dat overdreven gesteld. ‘Van snode bedoelingen van bestuurders is heus geen sprake. Wel heeft een bestuurder zijn eigen rationaliteit, die wil in vier jaar tijd meters maken om de goede dingen te doen. Die denkt prettiger te kunnen werken op het moment dat hij niet de hete adem van de raad in de nek voelt. Ik beschuldig niemand van kwade intenties, bestuurders willen effectief zijn met wat meer bewegingsvrijheid. Dat is geen kwaadwillend opportunisme, maar je kunt het wel de weg van de minste weerstand noemen.’

Van den Berg richt zich in zijn onderzoek op de regionalisering van het bestuur. Hij houdt zich bezig met de vraag welke factoren maken dat het ene Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE), het netwerk van bestuurlijke samenwerkingsverbanden in een regio, succesvoller is dan het andere in het realiseren van maatschappelijke opgaven.

De afgelopen decennia voerde de rijksoverheid weinig regie op de toenemende regionale inrichting van het binnenlands bestuur, terwijl heel veel zaken juist decentraal spelen. Ideeën om die inrichting opnieuw te stroomlijnen, konden niet op een politieke meerderheid rekenen. Tegelijkertijd maakten de departementen los van elkaar wetgeving en bedachten daar telkens een opgavespecifieke regio-indeling bij. Zo ontstond de lappendeken. ‘Men denkt nog in drie bestuurslagen, terwijl de werkelijkheid anders is.’

Als bestuurlijk adagium gold lange tijd: je gaat erover of niet. Maximaal twee bestuurslagen hielden zich met een bepaalde opgave bezig om drukte te voorkomen. Daarover bestond brede consensus. In vrij korte tijd is ‘de opgave’ centraal komen te staan en moeten overheden samenwerken.

Op zich is dat een verandering ten goede, zegt Van den Berg. Maar hij stelt vraagtekens bij die snelle slingerbeweging. ‘Want in feite zien we al dat het puur opgavegericht werken ook niet zaligmakend is. Opgavegericht is namelijk eerst en vooral sectoraal, en maakt integraal of gebiedsgericht werken aan de brede welvaart soms juist moeilijker. Er zijn arrangementen voor bijvoorbeeld jeugdzorg, veiligheid, omgevingsdiensten en voor de arbeidsmarkt. Al die verschillende indelingen komen op schaalniveau net niet helemaal overeen.’

Bij wie moet de plattelandsbewoner zijn als de bushalte voor zijn deur wordt opgeheven?

Matiging
De hoogleraar snapt dat opgavegericht werken in zwang is. Zaken als de klimaatadaptatie en energietransitie vormen de grote vraagstukken van deze tijd. Tegelijkertijd hangen die heel erg samen, en ook met bijvoorbeeld het leefbaar houden van de kernen met de benodigde voorzieningen. ‘Het gaat om de balans tussen opgave- en gebiedsgericht werken. Nu hollen we achter het idee van opgavegerichte werken aan, straks slaan we weer helemaal door naar een andere manier van werken. Ik pleit voor matiging. De Regiodeals die naar kenmerken van een gebied kijken en brede welvaart stimuleren, zijn positieve voorbeelden.’

De Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen noemt al die verschillende indelingen onhoudbaar en pleit voor het terugdringen daarvan. Dan kan er op grotere beleidsdomeinen beter worden samengewerkt. Het voorstel is om langs het brede domein van de vier hoofdthema’s veiligheid, sociaal, ruimtelijk en economie iets aan stroomlijning van die lappendeken te doen. Dat bevordert het integraal werken in een gebied over de opgaven heen.

Het onderzoeksteam rond Van den Berg heeft alle bestaande verbanden op een kaart geplot. Dat maakt rond de dertig clusters zichtbaar van gebieden waar veel wordt samengewerkt, die niet in formele zin een bestuurlijke eenheid vormen. In grote lijnen volgt die indeling een beetje de kaart van de veiligheidsregio’s en RES-regio’s. ‘Die ecosystemen zijn van groot belang geworden en men werkt er hard aan de taken en uitdagingen van het gebied. Maar het kan altijd beter en inwoners en raadsleden hebben weinig weet van wat er precies gebeurt. Dat rechtvaardigt onderzoek om één en ander in kaart te brengen.’  

Grote verschillen
Op de vraag of er minder of meer regio’s moeten komen, noemt Van den Berg de kaart met 25 veiligheidsregio’s best werkbaar. Ondanks alle kritiek op het beleid rond corona, heeft hij niemand horen zeggen dat de schaal van de veiligheidsregio’s niet goed was. Hij wijst wel op de grote verschillen die bestaan tussen de BRE’s in Nederland. Er zijn verbanden die qua schaal gelijk vallen met provinciegrens, zoals in de drie noordelijke provincies, Flevoland en Zeeland. Op het grondgebied van de provincie zijn diverse regionale samenwerkingsverbanden samengesteld uit alle gemeenten die daarin liggen. ‘Dat roept soms de vraag op wat de meerwaarde van een hulpconstructie is, als je op precies dezelfde schaal met dezelfde partners een provincie vormt.’

In Noord-Brabant, Gelderland en Overijssel bestaan binnen de provincie meerdere BRE’s, als een soort informele vierde bestuurslaag. Dat is volgens de hoogleraar niet dramatisch: de provincie kan daar een goede ondersteunde rol spelen. Gebieden in Noord- en Zuid-Holland vormen weer een geheel aparte categorie bestaande uit de grootstedelijke regio’s en de wat minder stedelijke regio’s. ‘Het perspectief vanuit deze gebieden is dominant in de Haagse politiek, waardoor Haagse oplossingen juist goed passen op de situatie in die regio’s. Diezelfde oplossingen passen lang niet altijd even goed op de situatie van andere gebieden, bijvoorbeeld aan de randen van het land.’

Ideale samenwerkingsgrootte
Van den Berg onderzoekt welk type samenwerking bijdraagt aan een hogere toename van de brede welvaart, wat de ideale samenwerkingsgrootte is, welk type regio daarbij het best past. Ook kijkt hij naar nut en noodzaak van een top-downbenadering dan wel bottom-upsamenwerking. Ook bestudeert hij in hoeverre de verbondenheid tussen het bestuurlijke, maatschappelijke en economische ecosysteem in de regio bijdraagt aan goede beleidsresultaten, en welke rol regionale identiteit speelt. ‘Als de maatschappelijke, economische en bestuurlijk systemen helemaal kloppend zijn, bestaat de grootste kans om veel publieke waarde toe te voegen. Dat is onze theoretische verwachting. We zijn nu in vijf regio’s bezig van de in totaal tien te onderzoeken gebieden.’

BRE’s zijn geen bestuurlijke eenheden in formele zin, maar geografische clusters van decentrale overheden die veel met elkaar samenwerken. Die clusters worden door een combinatie van factoren bij elkaar gehouden. In de eerste plaats omdat de rijksoverheid samenwerking op die schaal en in die samenstelling voorschrijft (veiligheidsregio’s, omgevingsdiensten, centrumgemeenten). Daarnaast wordt er op veel vlakken vrijwillig samengewerkt. Bijvoorbeeld omdat overheden te maken hebben met een gedeelde problematiek, zoals grensregio’s met grensoverschrijdende vraagstukken of ondermijnende criminaliteit. Elders gaat het om een bepaalde economische sector of bedrijfstak of juist de afwezigheid daarvan. Soms ligt samenwerking ook voor de hand omdat het gebied een sterke gedeelde identiteit kent die voor lotsverbondenheid zorgt.
Van den Berg: ‘Hoe sterker deze factoren in een bepaald gebied aanwezig zijn, hoe meer vanzelfsprekend het is dat er ook op die schaal en met die partners sterk wordt samengewerkt. In ons onderzoek gaan we uit van de hypothese dat hoe sterker die combinatie van factoren aanwezig is, hoe beter men er in de regio in slaagt om publieke waarde te creëren.’