Toen de gemeenteraad van Vlaardingen in 2018 met een raadsakkoord ging werken, was de interesse van Lianne van Kalken gewekt. Van Kalken is sinds 2014 raadslid in Vlaardingen én is onderzoeker aan de Erasmus Universiteit en Thorbecke-fellow bij de Leidse Thorbeckehoogleraar Geerten Boogaard. Het raadsakkoord is in opkomst, ziet ze. Na de verkiezingen van 2014 werden dergelijke akkoorden in 22 gemeenten gesloten, vier jaar later waren dat er 56. En de verwachting is dat het aantal na de raadsverkiezingen volgend jaar verder toeneemt.
Het raadsakkoord uit Vlaardingen was een idee van de lokale partij ONS Vlaardingen, die de grootste werd. Die wilde de oppositie-coalitiestructuur doorbreken, zegt Van Kalken. ‘In de formatie zijn we ermee begonnen. Ik had nog nooit van een raadsakkoord gehoord en ben me erin gaan verdiepen. Het bleek dat er niet zoveel bekend over is.’ Het leidde tot een onderzoek, mede in opdracht van BZK, want ook het ministerie wil meer weten over het fenomeen. Van Kalken ontwikkelde een taxonomie van verschillende types raadsakkoorden en een routekaart voor gemeenten om er goed en effectief mee te werken.
Het belangrijkste criterium om als raadsakkoord benoemd te worden, is dat er meer fracties meedoen aan de bestuursafspraken dan er feitelijk nodig zijn voor een meerderheid, zegt Van Kalken. Dat kan gaan om het formuleren van een inhoudelijk programma en om het selecteren en steunen van het college. In een groot aantal raadsakkoorden doet de hele raad mee, soms blijven één of twee partijen buitenboord. Het kunnen verregaande afspraken zijn, waarin op alle thema’s al afspraken zijn gemaakt met de raad en er een zakencollege van wethouders verantwoordelijk is voor de uitvoering. Er zijn ook tussenvormen, waarin er zowel een klassiek coalitieakkoord is als een raadsakkoord waarin op thema’s afspraken zijn gemaakt, en er op andere dossiers nog politieke keuzes gemaakt moeten worden gedurende de raadsperiode.

Het raadsakkoord is niet de heilige graal

‘Bij een coalitieakkoord vinden de onderhandelingen aan het begin van de periode plaats, achter gesloten deuren. Bij een raadsakkoord wordt door de hele raad afgesproken wat de onderwerpen zijn waar overeenstemming over is, en waarover niet. Over dat laatste is gedurende de raadsperiode een debat. Dat is een groot verschil. Een raadsakkoord creëert ruimte voor iedereen om vier jaar lang écht mee te doen. Bij een klassiek coalitieakkoord worden tijdens de formatie de kaarten geschud. Dat veroorzaakt voor een belangrijk deel de diepe groef tussen coalitie en oppositie en alles wat we nu “bestuurscultuur” noemen.’

Het aantal raadsakkoorden stijgt. Hoe komt dat?
‘Er is steeds meer verspintering in de politiek, landelijk én lokaal. Het is daardoor moeilijker om een coalitie te maken, omdat je meer partijen nodig hebt voor een meerderheid. Tegelijk zie ik dat in veel gemeenten de dynamiek tussen oppositie en coalitie niet als prettig wordt ervaren. Je zit als raadslid dan helemaal vast in je rol. De coalitie houdt elkaar vast, en de oppositie gaat in de tegenstand. Veel meer smaken zijn er niet. Dat leidt er niet toe dat je echt goed politiek kunt bedrijven, zoals we landelijk ook zien. Als raadslid wil je iets bereiken, maar door die structuur is daar weinig ruimte voor. Als je in de oppositie zit, kan je vier jaar roepen dat je iets niks vindt, maar dat leidt nergens toe, al is het vaak niet zó zwart-wit. Het overbruggen van de kloof tussen coalitie en oppositie is een belangrijk en veelgenoemd motief. Partijen willen weer op zoek naar verbinding. Ook dat is politiek.’

Bij de landelijke formatie zien we dat dit vraagstuk steeds urgenter wordt, omdat de regeerakkoorden steeds dikker worden. Is dat bij gemeenten ook zo?
‘Het wordt moeilijker om in een coalitie samen te werken, omdat er meer partijen nodig zijn. En de gemeentefinanciën spelen een steeds grotere rol. In gemeenten waar de financiële problemen groter zijn en er bezuinigd moet worden, houden de coalitiepartijen elkaar ook steviger vast. Ze moeten keuzes maken die niet leuk zijn. Daarom graven ze zich steeds dieper in. Als je elkaar vasthoudt, weet je zeker dat het gebeurt. Dat leidt tot dikkere coalitieakkoorden en minder dualisme. Dat is uiteindelijk niet wat gemeenteraden willen.’

In Vlaardingen liep het niet goed af. Al in 2019 klapte het raadsakkoord en inmiddels is er een gewoon coalitieakkoord. Wat ging er mis?
‘Daar is een aantal oorzaken voor te noemen. Je moet een heleboel dingen goed organiseren voordat je hiermee aan de slag gaat. Dat merk ik nu ook bij andere gemeenten waar ik voor mijn onderzoek kom. Het moet duidelijk zijn wat het doel is van een raadsakkoord, en hoe je met elkaar omgaat. Wat is het precies, wat willen we ermee? We waren er in Vlaardingen nog onbekend mee. En het vertrouwen tussen de partijen was laag. Ook voor de burgemeester en de wethouders en andere betrokkenen was het wennen. We hebben leergeld betaald.’

Hoe werkt het wel?
‘De grootste valkuil is dat gemeenten hier onvoorbereid aan beginnen. Je moet vooraf goede afspraken maken. Wat is ons doel? Willen we de brug tussen coalitie en oppositie doorbreken, of willen we inwoners meer betrekken? Hoe willen we het doen? Welke variant past daarbij? Ik denk dat heel veel gemeenten in 2018 gewoon begonnen zijn, zonder zulke afspraken te maken. Het is moeilijk. Als ik in gemeenten kom, zeg ik dat ook: het raadsakkoord is niet de heilige graal. Het verlangt van alle betrokkenen, niet alleen de raadsleden, maar ook de griffie, de ambtelijke ondersteuning en burgemeester en wethouders dat ze een andere groef opzoeken. Het is daarvoor belangrijk de spelregels vast te leggen. Dat vergroot de kans van slagen.’

Raadsakkoorden bieden ruimte voor positieve politiek

Raden kunnen ervoor kiezen om op thema’s raadsbrede afspraken te maken. Om wat voor dossiers gaat het dan?
‘Er zijn gemeenten die een coalitieakkoord hebben en een raadsakkoord waarin ze met de hele raad én met inwoners en maatschappelijke organisaties afspraken maken. Rotterdam doet dat met het klimaat. Wonen is vaak ook een thema waar partijen niet extreem verschillende politieke ideeën over hebben. Maar er zijn ook thema’s waar partijen fundamenteel anders over denken. Kijk naar het financieel kader: moet de ozb omhoog, of juist niet? Daar is debat over nodig. Het raadsakkoord trekt dat debat open.’

Waarom zou je hier als fractie aan meedoen? Als je toch niet nodig bent voor een meerderheid kun je je in de oppositie misschien beter profileren.
‘Maar profilering kan ook op een positieve manier. Het gaat er in raadsakkoorden om dat je ergens vóór bent. Ze leiden tot positieve politiek, en dat is ook de insteek van partijen die hieraan meedoen. We zijn in de politiek nu heel erg bezig met het zoeken van de verschillen, zeker rond verkiezingen, maar uiteindelijk heb je consensus nodig. En je kunt vier jaar in de oppositie zitten, maar dan bereik je ook niets. Raadsakkoorden bieden ruimte voor verschil en profilering op positieve politiek.’

Volgend jaar zijn er gemeenteraadsverkiezingen. Raadt u gemeenteraden aan een raadsakkoord te sluiten?
‘Ja. Althans, als je wilt dat er meer ruimte is voor alle fracties om gedurende de periode positief bij te dragen en uit de klassieke groef van oppositie en coalitie te blijven. Ik denk dat het voor veel gemeenten een goed middel kan zijn om uit die groef te komen en politiek constructiever en positiever te maken.’