Hoe kan de democratische legitimiteit van de talloze samenwerkingsverbanden worden verbeterd, zonder de belangrijke opbrengsten ervan te verliezen? Die vraag stelde Martijn van der Steen, adjunct-directeur bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), onlangs in VNG Magazine. De meeste gemeenten, schreef hij, zijn niet zelfstandig in staat om voldoende kwalitatief hoogwaardige resultaten te behandelen, en dus is samenwerking noodzakelijk. ‘Pragmatisme mag niet de vervanger van democratische principes zijn, maar het is óók raar om het weg te strepen.’ Kortom: hoe regel je de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden goed? 

De vraag leidde op sociale media tot meerdere reacties. ‘Heel goede vraag’, twitterde Ellen van Helden, VVD-raadslid in Waddinxveen. Van Heldens gemeente neemt deel aan ruim tien van zogeheten ‘verbonden partijen’. Ze zit zelf namens de raad in een klankbordgroep die zich bezig houdt met zaken die regionaal spelen. ‘Ik merk dat die samenwerkingen ver van ons af staan en voor ons onzichtbaar zijn, terwijl het onze bestuurders zijn die daar in zitten. Vaak staat besluitvorming op afstand, maar er worden belangrijke besluiten genomen. We kunnen in de regio effectiever werken dan wanneer we het alleen zouden doen. We hebben als raad alleen meer betrokkenheid nodig bij wat daar gebeurt, en betere informatie.’

Op papier is die betrokkenheid van gemeenteraden bij de gemeentelijke samenwerking goed geregeld, zegt Marije van den Berg. ‘Wie zich inhoudelijk goed verdiept in de materie en goed de weg weet binnen de regeling, kan als raadslid een eind komen.’

Van den Berg richt zich als onderzoeker op het lokaal bestuur, en schreef dit voorjaar met Thorbeckehoogleraar Geerten Boogaard (Universiteit Leiden) een uitgebreid artikel over het onderwerp in S&D, het magazine van de Wiardi Beckman Stichting (WBS). 

Van den Berg en Boogaard schetsen in het artikel meerdere opties. ‘Een oplossing kan zijn om het aantal samenwerkingsverbanden terug te dringen’, schrijven ze. Provincies zouden taken kunnen overnemen. ‘Wellicht ontkomen we uiteindelijk ook niet aan een extra democratisch gekozen regionale bestuurslaag.’

Het aantal samenwerkingsverbanden is sinds 2017 met 17 procent gegroeid, bleek vorig jaar uit een inventarisatie in opdracht van het ministerie van BZK. Het gemiddeld aantal deelnemers aan zo’n verband (tien) steeg niet, het aantal samenwerkingen per gemeente wel. In 2017 zaten gemeenten gemiddeld in 27 samenwerkingsverbanden, vorig jaar waren dat er 33. Onder de samenwerkingsverbanden zitten de traditionele gemeenschappelijke regelingen. Die zijn ooit ingevoerd om bijvoorbeeld een gezamenlijke vuilnisdienst mogelijk te maken, maar worden inmiddels breder ingezet. Daarnaast zijn er convenanten, naamloze en besloten vennootschappen, bestuursovereenkomsten, centrumregelingen, coöperaties en meer. Het gaat om GGD’s, omgevingsdiensten, RES’en, ambtelijke werkorganisaties, sociale diensten en meer.

Lekenbestuur
Het is een ‘warrige bende’, concludeert Van den Berg, terwijl er ‘in de regio heel majeure politieke keuzes worden gemaakt’. Het is belangrijk gemeenteraadsleden zodanig uit te rusten dat ze binnen de gemeenschappelijke regeling hun weg vinden. ‘Het raadslidmaatschap is lekenbestuur. De mensen om hen heen moeten ervoor zorgen dat ze waardevol zijn toegerust, bijvoorbeeld door informatie zo te presenteren dat er politieke aangrijpingspunten in zitten. Daar heb je goede ondersteuning bij nodig, het is geen geheim dat raadsleden zichzelf daarbij tekortdoen.’

Dat er zorgen zijn over de democratische legitimiteit is ook de wetgever niet ontgaan. De Eerste Kamer behandelt binnenkort een wetsvoorstel om de positie van gemeenteraden te verbeteren. BZK stelt daarin voor om onder meer gemeenschappelijke raadscommissies op te stellen. Ook kunnen raden volgens dat voorstel hun zienswijze inleveren. Het is een mooi model om de regelingen politieker te maken, zegt Van den Berg.

Zij wijst op een deze maand verschenen rapport dat in opdracht van de gemeenschappelijke rekenkamercommissie van Leiden en Leiderdorp, waar ze zelf lid van is, is uitgebracht. Leiden is actief in 42 van die samenwerkingen, Leiderdorp in 29. Op zich, concludeerden de onderzoekers, is de informatievoorziening vanuit de colleges over de samenwerkingsverbanden op orde. Maar raadsleden zijn niet zozeer gebaat bij uitvoerige informatie van technische of financiële aard, de informatie moet vooral gericht zijn op de politieke rol van de raad.

Het Huis van Thorbecke is ingericht met drie verdiepingen: rijk, provincie, gemeente. Stilaan ontstaat er met de regionale samenwerking een soort vierde bestuurslaag, maar zonder eigen politieke aansturing door direct verkozen volksvertegenwoordigers, zoals in de gemeenteraad. Er heerst een taboe op die vierde bestuurslaag, ziet Van den Berg, ‘maar dat helpt niet. Politiek is ook theater, en zonder rituele plek om een democratische gedachtewisseling te hebben, wordt het debat wel heel kunstmatig.’

Hulpstructuren
Zo’n vierde bestuurslaag is niet waar Hans Engels op zit te wachten. Engels is voormalig hoogleraar staatsrecht op de Leidse Thorbeckeleerstoel, en was burgemeester van Loppersum. Hij noemt de gemeenschappelijke regelingen ‘hulpstructuren die niet passen in de bestuurlijke hoofdstructuur met drie bestuurslagen’. Om de vraag van Van der Steen te beantwoorden, schreef hij op Twitter, moet je samenhangende vragen stellen over de ‘slagvaardigheid en ondoorzichtigheid van die hulpstructuren’, over bestuurskracht en over de bestuurlijke hoofdstructuur zoals door Thorbecke bedacht. 

Hij is er niet voor om het systeem ‘verder op te tuigen’, legt hij uit. ‘Dan begin je aan de verkeerde kant. Je moet je afvragen of gemeenten voldoende toegerust zijn om alle taken op niveau zelfstandig en met volledige democratische legitimiteit uit te voeren.’

Is dat niet zo, dan zijn er, als je niet wilt differentiëren, grofweg twee opties, zegt hij: óf taken overhevelen naar de provincie, óf – ‘de olifant in de kamer’ fuseren tot gemeenten een schaal hebben waar ze wel de benodigde bestuurskracht hebben. ‘Daar bestaan ideologische bezwaren tegen, maar de kwaliteit van de gemeente gaat wel omhoog.’

Van belang is dat er rationeel naar de discussie wordt gekeken en dat er niet uit een soort ‘romantiek uit het verleden’ wordt vastgehouden aan bestaande gemeentegrenzen.

Grondige procedure
Er zijn ook positieve geluiden. Krimpen aan den IJssel zit in tien samenwerkingsverbanden, waarvan de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) met 23 deelnemers de grootste is. De MRDH houdt zich bezig met het verbeteren van de lokale economie en het verbeteren van de bereikbaarheid in de regio, door onder meer te investeren in het openbaar vervoer.

Zo’n groot verband heeft het risico uit te groeien tot een bestuurlijke en ambtelijke moloch waarin het relatief kleine Krimpen (30.000 inwoners) het onderspit delft. Niets is minder waar, zegt burgemeester Martijn Vroom. ‘Er is geen democratisch tekort. Toch voelt iedereen zich ongemakkelijk bij een gemeenschappelijke regeling, omdat de raden vaak geen goed beeld hebben van wie daar zitten en wat ze doen. Die betrokkenheid van raadsleden is niet goed geregeld. Maar hoe optimaliseer je de invloed op de gemeenschappelijke regeling? Dat is de vraag.’

Krimpen heeft daar een ‘heel grondige procedure’ voor ingericht, zegt Vroom. De gemeente zet in op drie pijlers. Er is voorafgaand aan elk overleg van de MRDH een bestuurlijk overleg, waarin de betrokken wethouders, raadsleden en ambtenaren dat overleg inhoudelijk voorbereiden. ‘Daardoor wordt het belang van Krimpen in de samenwerking massief ingebracht. Dat doen niet alle gemeenten zo.’ 

Uitnodigen
De raad nodigt de directies van de samenwerkingsverbanden ook structureel uit om inhoudelijk een toelichting te geven op hun werk. Vroom: ‘De vraag is: wat heb je voor onze inwoners gedaan? Dat leeft enorm bij de raadsleden. Ook de medewerkers van de diensten vinden het geweldig, want iedereen vindt het leuk om over zijn vak te vertellen.’ En ten derde wordt de raad ook nadrukkelijk betrokken bij de controle op het werk van het samenwerkingsverband. Zo is in de Nota verbonden partijen vastgelegd dat er elke twee jaar bij elke regeling een risicoanalyse wordt uitgevoerd.

De raadsleden zijn enthousiast, ziet Vroom. ‘We zien en horen dat onze raadsleden het op deze manier veel leuker vinden om actief te zijn in de regio. En in de regio valt het op dat we er altijd zijn. De raadsleden die er namens Krimpen heen gaan, zijn daar trots op. Dan speelt de vraag naar democratische legitimiteit alleen als er spanningen zijn. Maar op deze manier zijn die er nauwelijks.’