Jan Franssen vindt het jammer dat hij moet stoppen. Hij wordt deze maand 70 en bereikte daarmee de wettelijke pensioenleeftijd voor staatsraden. Maar de oud-burgemeester van Zwolle en voormalig VNG-voorzitter voelt zich nog goed, ‘en werk is een goede tijdsbesteding’, zegt hij.
Franssen zwaait af bij de Raad van State na een lange carrière in het openbaar bestuur en met een ferm rapport over de interbestuurlijke verhoudingen vers van de printer. Zijn loopbaan begon in 1974 als jong VVD-raadslid in Nederhorst den Berg, waar hij het belang leerde van regionale samenwerking, nog steeds door hem vurig bepleit. Het toenmalige gewest Gooi en Vechtstreek is een blauwdruk voor zijn denken: in een dichtbevolkt land als Nederland zal er altijd samenwerking nodig zijn om urgente vraagstukken over bijvoorbeeld de woningbouw en de ruimtelijke ordening op te pakken. En als het nodig is, zegt Franssen, ‘moet je die samenwerking haar vrijblijvende karakter ontnemen, om daar een stevige invulling aan te geven’.
Tegelijkertijd, zegt hij, is het zaak om te zorgen dat de gemeente niet te ver verwijderd raakt van de gemeenschap. ‘Dat vind ik heel belangrijk. Toen ik opgroeide in de jaren zestig waren er nog zo’n duizend gemeenten, waarvan er ruim negenhonderd minder dan 20.000 inwoners hadden. Dat had veel goeds, maar de maatschappij is veranderd. Ik ben geen expliciet voorstander van schaalvergroting. Maar gemeenten hebben veel meer taken gekregen. Ik trek de logische conclusie dat ze ook op een niveau moeten worden gebracht waarop ze die taken kunnen uitvoeren.’
Dit voorjaar publiceerde de Raad van State een stevige ‘voorlichting’ over de interbestuurlijke verhoudingen. Franssen was rapporteur. ‘Ons binnenlands bestuur is al geruime tijd verweesd en verwaarloosd’, zegt hij. ‘Het is dringend nodig dat het de aandacht krijgt die het verdient. Veel gemeenten gaan gebukt onder de zware last van de veelheid van taken. En veel gemeenteraden weten soms niet meer waar ze wel of geen aandacht aan moeten geven.’

Hoe komt dat?
‘Den Haag heeft in de loop van de tijd een enorme hoeveelheid taken en verantwoordelijkheden bij gemeenten neergelegd. Gemeenten hebben daar zelf ook om gevraagd, met hun ambitieuze predicaat dat ze de eerste overheid zijn. Maar de vraag wat gemeenten nodig hebben om die taken uit te kunnen voeren, is niet beantwoord. Daarvoor moet niet alleen naar Den Haag worden gewezen, het lokaal bestuur is daar ook zelf verantwoordelijk voor. Tegelijk is het evident dat de kennis en ervaring van het lokaal niveau in Den Haag volstrekt onvoldoende aanwezig is.’

U zegt dat het streven van gemeenten om de eerste overheid te zijn ‘ambitieus’ is. Licht u dat eens toe.
‘Wat betekent het dat je de eerste overheid wilt zijn? De vraag of een taak die naar gemeenten toeging, wel bij de gemeente thuishoort, is onvoldoende gesteld. Dat geldt ook voor de vraag wat het betekent voor het kennisniveau, ook omdat gemeenten integraal willen werken. Er moet dus veel meer kennis aanwezig zijn, en die kennis moet gebundeld worden. Dat veronderstelt een beeld van de ambtelijke kwaliteit, de schaalgrootte en de financiële ruimte die nodig is. En er moet antwoord komen op de vraag of de capaciteit en de kwaliteit van het lokaal bestuur toereikend zijn. De departementen hebben dat onvoldoende gedaan, en het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft zijn taak als hoeder van het binnenlands bestuur verwaarloosd. Maar gemeenten zijn veel te begerig geweest om alles wat ze konden krijgen, ook binnen te halen. Dus ook de VNG past hier zelfkritiek.’

Gemeenten zijn veel te begerig geweest

Toch gaat de VNG er nu stevig in: geen nieuwe taken erbij zonder extra geld, en gemeenten vinden dat ze gelijk hebben gekregen in de arbitragezaak rondom het geld voor de jeugdzorg.
‘Er staan in dat arbitragerapport ook kritische noten ten aanzien van de gemeenten, hoor. Willen de gemeenten echt een serieuze gesprekspartner zijn van het rijk, dan zal de VNG soms ook standpunten moeten innemen die de achterban onwelgevallig zijn. De VNG heeft de reputatie dat wanneer er met de geldbuidel wordt gerammeld, de inhoudelijke bezwaren makkelijk worden ingeslikt.’

De Raad van State keert zich in de voorlichting tegen arbitrage, terwijl u er eerder nog voorstander van was. Vanwaar die draai?
‘We hebben een ontwikkeling in denken doorgemaakt. In onze vierde beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen, uit 2016, was er nog ruimte voor een vorm van arbitrage of bemiddeling voor echt bestuurlijke geschillen. Maar de Afdeling advisering heeft onlangs een advies uitgebracht over de oplossing van bestuursgeschillen binnen het Koninkrijk, tussen Nederland en de Caribische landen. Daarin hebben we vastgesteld dat de Nederlandse regering het laatste oordeel niet uit handen geeft. Vanuit de gedecentraliseerde eenheidsstaat wil Den Haag het laatste woord hebben. Daar hebben we in dit advies rekening mee gehouden. Tegelijk hebben we geconstateerd dat er veel te weinig tijd is genomen om de decentralisaties goed voor te bereiden. Als je de tijd neemt om dat vooraf grondiger te bespreken, krijgt een decentralisatie ook meer kans van slagen en heb je dit middel achteraf niet nodig. Bovendien juridiseer je de verhouding tussen overheden die toch één eenheidsstaat vormen. Dat vinden wij onwenselijk.’

Je zou ook kunnen proberen het vooraf goed te regelen én een arbiter achter de hand houden voor als het onverhoopt toch niet goed blijkt te zijn.
‘Juridisering van de verhoudingen leidt vaak tot een verharding in standpunten. De gezamenlijke verantwoordelijkheid is weg. Als je weet dat zo’n procedure in the long run mogelijk is, heeft dat z’n weerslag op de gesprekken die daaraan voorafgaan.’

Veel gemeenteraden weten soms niet meer waar ze wel of geen aandacht aan moeten geven

Wat verwacht u van het komende kabinet?
‘We hebben een spoorboekje nodig over hoe we met die gezamenlijke verantwoordelijkheid omgaan. De regering en de Staten-Generaal behouden hun verantwoordelijkheid voor het stelsel als geheel. Maar dat is iets anders dan de verantwoordelijkheid voor delen van het stelsel die lokaal zijn belegd en waarvan je juist moet bevestigen dat die elders zijn belegd. Dat brengt met zich mee dat je alleen periodiek moet vaststellen hoe het stelsel werkt, aan de hand van gezamenlijk vooraf vastgestelde vragen en methodes. Wie dan verantwoordelijk is voor een bepaald onderdeel, doet het goed of kan het beter doen. Dat zien we nu niet, kijk maar naar het abonnementstarief in de Wmo. Bij de decentralisaties was er bewust voor gekozen gemeenten enige mogelijkheid te geven om door te sturen op de eigen bijdrage en de uitgaven te beheersen. Bij de formatie werd dat met één pennenstreek onderuit gehaald, terwijl het een wezenlijk onderdeel was van de gezamenlijke afspraken.’

De Raad van State stelt dat de minister van BZK alle wetten die de decentrale overheden aangaan, moet medeondertekenen, net zoals de VNG dat voorstelt in de Wet op het decentraal bestuur. Waarom is dat nodig?
‘Dit is voor ons belangrijk. De minister van BZK is krachtens de wet de hoeder van het binnenlandse bestuur binnen de regering. Maar de andere ministeries gaan gewoon hun gang. En als BZK dan toch flink op de trommel slaat, dan wordt er hooguit een punt of een komma gewijzigd. BZK moet voor het binnenlands bestuur ten aanzien van de andere departementen dezelfde rol vervullen als Financiën. En dat móét in de formatie worden geregeld, anders verdwijnen alle departementen weer in de loopgraven.’