VNG Magazine nummer 2, 2 februari 2024

Tekst: Leo Mudde | Beeld: Jonathan Vos Photography

Het worden spannende maanden voor het burgerberaad. Verschillende gemeenten presenteren rond deze tijd de uitkomsten van deze vorm van inwonersparticipatie waarmee ze in 2023 zijn begonnen. Nu moet duidelijk worden hoe serieus gemeenten de adviezen nemen.

Burgerberaad Maastricht

Met meer dan gemiddelde belangstelling ­zullen de komende weken en maanden verspreid over het land burgers naar hun gemeente­bestuur ­kijken. Zij hebben deelgenomen aan de ­eerste golf burgerberaden en adviezen voor hun ­colleges en raden geformuleerd. Wat gaan die ermee doen?
Hun reacties zullen voor een deel bepalend zijn voor het herstel van het ­vertrouwen in de overheid. Blijft er straks slechts een sterk verdund ­aftreksel over van de aanbevelingen die tientallen inwoners na een lang en intensief proces hebben geformuleerd, dan zal dat een nieuwe deuk slaan in het imago van de overheid. Gaan colleges en raden daarentegen enthousiast en snel met de uitkomsten aan de slag en laten ze zien dat ze de inbreng van de burgers serieus nemen, dan leidt dat wellicht tot nóg meer participatie en, wie weet, hogere opkomstcijfers bij verkiezingen. 

Maastricht

Aan de deelnemers van burgerberaden zal het niet liggen, zegt Sven ­Cimmermans. Hij is ambtelijk projectleider van het burgerberaad dat de afgelopen maanden in Maastricht is gehouden. Honderd Maastrichtenaren bogen zich daar in zeven sessies over de vragen: hoe maken we de stad veilig en gezond voor iedereen, is er genoeg ruimte om mensen te ontmoeten en hoe maken we de stad mooier en duurzamer? De antwoorden werden deze week aan het college en de gemeenteraad gepresenteerd en worden, als het goed is, meegenomen in de uiteindelijke omgevingsvisie.
Cimmermans kijkt tevreden terug op de achterliggende periode. In tienduizend huizen viel vorig jaar een uitnodiging op de mat om mee te doen aan een burgerberaad. ‘Ik had mijn twijfels over de respons’, bekent hij eerlijk. ‘Maar letterlijk een halve dag nadat de brieven waren bezorgd, hadden al driehonderd mensen gereageerd. Uiteindelijk werden dat er 1044. Dat is veelzeggend, van mensen wordt toch verwacht dat het ze veel tijd kost. Dat ze dat accepteren, zegt veel over hun motivatie.’
Na de tweede loting van honderd mensen vielen er in de loop van de tijd nog dertig af. Uiteindelijk doorliepen zeventig burgers het hele traject, onder wie vijftien ‘internationals’ – vertegenwoordigers van de internationale gemeenschap die nu eenmaal flink vertegenwoordigd is in de meest Europese stad van Nederland.

Zie het als een Nederlands verjaardagsfeestje waar men in een kringetje bij elkaar zit

Internationaal

Cimmermans is bij de organisatie van dit eerste ­Maastrichtse burgerberaad niet tegen grote obstakels opgelopen, of het moet juist dat internationale aspect zijn. ‘Dat zorgde voor extra werk. Alles moest in het Engels worden vertaald, maar dat betekende wel dat ook de internationals goed mee konden doen in de gesprekken. Dat was ook een van de doelen.’
Verder alleen maar lof: er ontstond ­groepsvorming, er was uitwisseling van ideeën en er waren ­levendige discussies over elkaars opvattingen. ‘De groep corrigeerde zichzelf ook. Als de ene deelnemer ­bepaalde slechte ervaringen had met de overheid, zette de ander daar weer iets positiefs tegenover. Zie het als een Nederlands verjaardagsfeestje waar men in een kringetje bij elkaar zit. Ieder heeft z’n eigen ­bubbel, met verschillende meningen en ze zouden op andere dagen nooit iets samen doen, maar nu gaan ze toch met elkaar in gesprek.’
De mensen willen ook nu, nu het advies er ligt, ­betrokken blijven, zegt Cimmermans. ‘Ze zijn vooral heel benieuwd wat het college en de raad ervan gaan vinden. De gemeenteraad heeft zich wel vooraf gecommitteerd aan de uitkomsten, toch is het ­spannend hoe dat commitment uiteindelijk wordt ingevuld.’

Arnhem

Spannend is ook het woord dat de Arnhemse wethouder Bob Roelofs (Arnhem Centraal) gebruikt. Hij heeft burgerparticipatie in portefeuille. Arnhem staat aan het begin van zijn eerste burgerberaadproces. Deze maand krijgen tienduizend Arnhemmers een uitnodiging om mee te loten voor deelname aan een burgerberaad over een effectievere afvalvermindering en een circulaire stad. In een eerder referendum legde Arnhem zijn inwoners de vraag voor, of ze het eens waren met het besluit om te stoppen met diftar, waarbij per afvalzak moet worden betaald. Iets meer dan de helft (53 procent) vond dat een goed idee, 47 procent kleurde het nee-vakje rood. Een nagenoeg perfecte tweedeling dus. Maar er moest wel iets gebeuren om de hoeveelheid afval in de stad te verminderen.

Democratie is meer dan alleen maar stemmen op partij X of Y

Dus besloot de raad een burgerberaad uit te schrijven met een bredere focus: hoe kan Arnhem effectiever zijn afvalstromen verminderen en een stap zetten richting een volledig circulaire stad? Democratie, zegt Roelofs, is meer dan alleen maar stemmen op partij X of Y. ‘Je moet ook de deskundigheid van je inwoners benutten en dit onderwerp is enorm beladen. Afval is van iedereen, het onderwerp leeft enorm. Dat iedereen deskundig is, vind ik een voordeel, maar het is een uitdaging daar op een goede manier mee om te gaan. Bij het referendum kon je alleen maar ja of nee zeggen. Nu gaan we echt op zoek naar verbetering: hoe kunnen we het afval in de stad dan wel verminderen? Dat is een mooie, nieuwe stap.’

Niet heilig

Helemaal uit de lucht vallen kwam het niet. In het coalitieakkoord stond al dat er burgerberaden zouden komen. Roelofs: ‘Wij willen meer werken vanuit het perspectief van de inwoners in plaats vanuit de wijze waarop de gemeente is georganiseerd. Je moet altijd kijken of je nieuwe wegen kunt bewandelen. Ik zal het burgerberaad zeker niet heilig verklaren, maar het is wel een manier om aan de inwoners duidelijk te maken: we hebben een groot probleem, we willen er samen met jullie proberen uit te komen.’
Alle buurgemeenten hanteren diftar en dat leidt tot afvaltoerisme in Arnhem. ‘Het kan nogal wat voordeel opleveren om je eigen vuilniszak niet in Lingewaard of Overbetuwe aan te bieden, maar hier te dumpen’, zegt Roelofs. ‘Dat is heel lastig te bestrijden. Bovendien leidde diftar in Arnhem tot meer vervuiling, omdat mensen hun afvalzak in de openbare ruimte achterlieten in plaats van ervoor te betalen via de afvalcontainer. Kortom, Arnhem heeft een probleem.’ 
Roelofs hoopt dat met een burgerberaad om te draaien naar een kans. ‘Wij vragen nu van onze inwoners van verschillende kanten naar het probleem te kijken, veel breder dus dan ja of nee. Is dat eng? Weet je, ik houd van mensen die hun nek uitsteken en iets nieuws ­uitproberen, dat doen wij als college en raad nu ook.’

Een burgerberaad is geen panacee

Burgerberaden staan in een derde van de gemeenten in het coalitieakkoord. Blijkbaar wordt het instrument gezien als hét middel om de inwoners meer bij het beleid en het bestuur te betrekken. Jan Maessen van onderzoeks- en participatiebureau EMMA begeleidt veel gemeenten die met burgerberaden experimenteren. Hij waarschuwt voor al te hoge verwachtingen. ‘Een burgerberaad is geen panacee. Veel colleges en ­gemeenteraden hebben de ambitie om een burgerraad te organiseren, maar als je ze dan vervolgens vertelt wat erbij komt kijken, schrikken ze. Het is niet alleen een overdracht van een mandaat, het is ook best kostbaar. Dat is een zoektocht waar we nu midden in zitten: hoe organiseren we met een beperkt budget een kwalitatief hoogstaand burgerberaad?’
Maar áls het lukt, dan heb je ook wat, zegt Maessen. ‘Ik ken geen enkele andere participatiemethode waarbij het zo goed lukt om een dwarsdoorsnede van de samenleving te betrekken. Vooral door die tweetrapsloting. Bij de eerste loting zijn de usual suspects van de inspraak, de oude witte mannen, zwaar oververtegenwoordigd. Maar in de tweede, gestratificeerde loting kun je hiervoor corrigeren. Zo krijg je een groep die representatief is op de belangrijkste variabelen voor het vraagstuk dat voorligt. Bijvoorbeeld op het type woning, heel relevant voor een onderwerp als afvalbeleid.’

Bewijslast

Voor de gemeenten die nu aan de slag gaan met de aanbevelingen, heeft hij alvast een winstwaarschuwing: ‘De bewijslast wordt superbelangrijk. Als je over een halfjaar kunt laten zien dat de uitkomsten daadwerkelijk gemeentelijk beleid zijn geworden, dan heb je een goed verhaal. Wanneer je nu al, bij je eerste burgerberaad, teleurstellingen moet communiceren omdat je de verwachtingen niet waar kunt maken, dan wordt het een stuk lastiger om nog een keer van je burgers te vragen mee te doen.’
Er zullen ook zeker bedrijfsongelukken gaan plaatsvinden, voorspelt hij. ‘Je weet nu al dat er casuïstiek zal komen, waarin het college toch te veel gaat sleutelen aan de uitkomsten, of een raad ze naast zich neerlegt. Het zal heel erg van de raad, het college en de lokale politieke stijl afhangen of een burgerberaad een goede politieke opvolging krijgt.’

'Onder de indruk'

Antje Jordan

In december 2023 presenteerde het Leidse Burgerberaad Energietransitie zijn adviezen aan wethouder Yvonne van Delft (GroenLinks) en D66-raadslid Antje Jordan (foto). Het was het resultaat van vijf hele zaterdagen brainstormen, ontdekken en discussiëren in het stadhuis door ongeveer honderd bevlogen Leidenaren.
Jordan is enthousiast over het nieuwe participatie-instrument: 'Ik vond het burgerberaad heel interessant, vooral omdat je merkt hoe ver een groep mensen kan komen als ze de tijd hebben voor inhoud en aandacht voor elkaar. Ik was onder de indruk van de sfeer in de zaal, mensen hebben er zichtbaar van genoten om samen in het onderwerp te duiken.'
Hoe het burgerberaad zich verhoudt tot de gemeenteraad, daar is Jordan nog niet helemaal uit: 'Het moet aanvullend zijn op keuzes die wij maken, het is geen excuus voor ons om onze verantwoordelijkheid niet te nemen. Ik krijg de laatste tijd steeds meer het gevoel dat de overheid de verantwoordelijkheid om moeilijke beslissingen te nemen, van zich afparticipeert. Persoonlijk ben ik meer voorstander van stevige advisering door experts, dat vraagt niet per se het optuigen van hele instrumenten maar wel een lerende houding van raad en college.'
De ervaring met het Leidse burgerberaad heeft haar veel geleerd en ook veel stof gegeven om over na te denken, zegt ze. 'Inhoudelijk zag ik gelukkig geen dingen waar we nog nooit van hebben gehoord, wel veel goede suggesties om te versnellen – en een heel duidelijke roep om energierechtvaardigheid.'