VNG Magazine nummer 20, 20 december 2024
Tekst: Rutger van den Dikkenberg | Beeld: Shutterstock
De coalitieplannen voor een constitutioneel hof bieden een nieuwe kans voor de invoering van geschillenbeslechting tussen het rijk en de decentrale overheden. Maar andere vormen van arbitrage blijven beter geschikt dan een gang naar de rechter.

De wens van de coalitie om een constitutioneel hof op te richten, komt uit de koker van NSC. Partijleider Pieter Omtzigt diende al in april 2023, dus voor de start van zijn eigen partij, een initiatiefnota in bij de Tweede Kamer om constitutionele toetsing te verbeteren. Nederland is het enige land in Europa waar de rechter niet mag toetsen aan de Grondwet, en staat daarbij ‘in een rijtje met landen als Irak, Cuba, Noord-Korea en Saoedi-Arabië’, schreef Omtzigt in het stuk.
De coalitieplannen komen niet uit de lucht vallen. De staatscommissie parlementair stelsel, onder leiding van Johan Remkes, bepleitte in 2018 al de oprichting van een constitutioneel hof. Dat zou niet alleen zaken moeten behandelen van burgers die vinden dat hun grondrechten zijn geschonden, maar ook kunnen beslissen over ‘zuivere bestuursgeschillen’ tussen overheden onderling. Het gaat dan bijvoorbeeld, schreef de commissie, om ‘geschillen die rijzen uit decentralisatieoperaties, waarbij niet altijd duidelijk is waar bevoegdheden van rijk, provincies, waterschappen en gemeenten beginnen, eindigen, overlappen of ontbreken’.
Of het zover komt, is nog onduidelijk. Minister Judith Uitermark van Binnenlandse Zaken werkt de voorstellen uit. Die contourennota wordt op korte termijn verwacht.
Jeugdzorg
De VNG is al langer pleitbezorger van een permanente vorm van geschillenbeslechting tussen overheden. In aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 2020 presenteerde de VNG een voorstel voor een Wet op het decentraal bestuur. Dat was opgesteld door de Groningse emeritus hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga en bevat ook een regeling voor geschillenbeslechting.
Decentrale overheden liggen vaker overhoop met het rijk; of het nu gaat over de jeugdzorg, het asielbeleid, het wel of niet invoeren van zero-emissiezones of het plotseling annuleren van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Dergelijke spanningen zijn inherent aan de verhoudingen tussen rijk en decentrale overheden, zegt de Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Hansko Broeksteeg.
In 2021 leidde dat in het conflict over de financiering van de jeugdzorg al eens tot de oprichting van een ad-hoc-arbitragecommissie onder leiding van staatsraad en voormalig topambtenaar Richard van Zwol. Die oordeelde dat het rijk anderhalf miljard euro moest bijbetalen aan gemeenten om de jeugdzorg uit te voeren. Ook kwam er een Hervormingsagenda Jeugd. Daarin werken gemeenten en het rijk samen om knelpunten in de jeugdzorg aan te pakken en om het stelsel financieel houdbaar te maken. Een deskundigencommissie onder leiding van voormalig minister Tamara van Ark komt in januari met een zwaarwegend advies over de uitvoering van de agenda. Uitermark heeft zich nu al aan dat advies gecommitteerd. Het is niet de vraag óf, maar hóé de aanbevelingen van Van Ark worden overgenomen, zei ze eind november op de ledenvergadering van de VNG.
Maar daarmee is een nieuwe episode in het jeugdzorgconflict nog niet van de baan. Op diezelfde bijeenkomst liet VNG-voorzitter Sharon Dijksma weten een gang naar de rechter niet te schuwen als het rijk zich, ondanks de goede intenties, toch niet houdt aan het advies van Van Ark.
Weinig houvast
Hoogleraar Broeksteeg ziet wel wat in de oprichting van een permanent arbitrage-instituut om conflicten tussen het rijk en de decentrale overheden te beslechten. Maar de vraag is, zegt hij, of de rechter, en dus ook een constitutioneel hof, daarvoor de juiste instantie is. De Grondwet bevat namelijk weinig houvast om te oordelen in conflicten tussen overheden.
Dat stelt ook Geerten Boogaard, hoogleraar decentrale overheden aan de Universiteit Leiden. Ook hij is voorstander van een neutrale scheidsrechter voor conflicten tussen het rijk en de decentrale overheden. ‘Maar een rechtsgang leidt vooral tot het juridiseren van de onderlinge verhoudingen’, zegt hij. En ook Boogaard wijst erop dat de Grondwet noch de Gemeentewet nauwelijks concrete juridische normen bevat waar de rechter mee uit de voeten kan. Datzelfde geldt voor de Financiële-verhoudingswet, zegt Broeksteeg. ‘Daar staat in dat het rijk gemeenten moet compenseren voor medebewindstaken. Maar hoeveel dat dan zou moeten zijn, staat er niet bij.’
Een gang naar de rechter is dus weinig kansrijk. Broeksteeg duidt op 2004: toen schafte het rijk het gebruikersdeel van de ozb af. Volgens gemeenten werd daarmee het eigen belastinggebied van gemeenten, en daarmee de eigen autonomie, verkleind. De VNG legde een geschil voor aan de rechter, verwijzend naar het Europees Handvest inzake lokale autonomie, maar die wees uiteindelijk de vordering af. Het handvest was ‘te algemeen geformuleerd om zonder meer in de nationale rechtsorde als objectief recht te kunnen functioneren’. Een beslissing was daarom aan de wetgever, aldus de rechter. Zonder juridische normen, stelt Broeksteeg, kan het rijk dergelijke maatregelen gewoon doorvoeren, en is een conflict erover niet zozeer een juridisch vraagstuk als wel een politieke discussie.
Autonomie
In federaties die staatkundig minder centralistisch zijn ingericht, zoals Duitsland en de Verenigde Staten, ligt dat anders. Zo oordeelt de Duitse constitutionele rechter, het Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe, met succes over zaken tussen Berlijn en de individuele deelstaten. ‘Maar de Duitse grondwet bevat lange lijsten met onderwerpen die aan de federale overheid toekomen of aan de Bundesländer’, zegt Broeksteeg. ‘Bij een geschil pakt de rechter die lijsten erbij.’
Wat die autonomie van gemeenten inhoudt, is niet bepaald
In Nederland is de taakverdeling tussen overheden niet in de vaak als sober omschreven Grondwet vastgelegd. Het enige grondwettelijke houvast voor de rechter biedt artikel 124, waarin de autonomie van gemeenten en provincies wordt geregeld. ‘Maar wat die autonomie inhoudt en wat het minimumniveau is, is niet bepaald,’ zegt Broeksteeg.
Dat maakt het moeilijk voor de rechter om uitspraak te doen zonder zelf de politiek ingezogen te worden, constateert hij. ‘We weten nu al dat er politieke partijen zijn die zagen aan de legitimiteit van rechters door ze te beschuldigen van politieke voorkeuren.’
Boogaard beaamt dat. ‘De rechter heeft vaak helemaal geen zin om zich te mengen in zulke conflicten, omdat die het nooit goed kan doen’, ziet hij. ‘Als hij de gemeenten gelijk geeft, is het rijk ontevreden, en als hij het rijk gelijk geeft, zijn de gemeenten boos.’
Wil een constitutioneel hof probleemloos uitspraken kunnen doen in conflicten tussen overheden, dan moet in de Grondwet dus eigenlijk ook duidelijk afgebakend worden welke taken waar belegd worden, inclusief expliciete financiële bepalingen. ‘Maar de vraag is of je dat moet willen’, zegt Broeksteeg. Bij de totstandkoming van de Grondwet van 1848, die van Thorbecke, werd nog uitgegaan van de ‘driekringenleer’, waarin rijk, provincies en gemeenten elk hun eigen vastomlijnde taken en bevoegdheden hadden. ‘Dat was niet houdbaar, om de simpele reden dat er bijna geen onderwerpen zijn die exclusief van gemeente, provincie of rijk zijn.’
Statuut
Toch is een dergelijke regeling niet helemaal vreemd in het Nederlandse staatsbestel, zegt Broeksteeg. Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden regelt de verhoudingen tussen de vier landen van het Koninkrijk: Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. In het statuut is precies vastgelegd welke zaken het Koninkrijk regelt: denk aan de landsverdediging, het Nederlanderschap en de nationaliteit van zeeschepen. Andere zaken zijn aan de autonome landen zelf. En artikel 12a, toegevoegd in 2010 bij het veranderen van de staatkundige verhoudingen in het Koninkrijk, regelt de komst van een instantie die geschillen tussen het Koninkrijk en de landen moet beslechten. Een voorstel om daarvoor de Raad van State bevoegd te maken, sneuvelde echter in 2019.
Een rechtsgang leidt vooral tot het juridiseren van de verhoudingen
Arbitrage
Broeksteeg en Boogaard wijzen beiden naar het conflict over de jeugdzorg. Daarvoor werd de kiem gelegd bij de decentralisaties van 2015. ‘Die waren ook een bezuinigingsmaatregel van het rijk’, zegt Broeksteeg. Tien jaar later kampen gemeenten nog altijd met tekorten. ‘Begrijp me niet verkeerd,’ zegt Broeksteeg, ‘ik steun de gemeenten die zeggen dat er een probleem is en dat alleen het rijk dit probleem kan oplossen met meer geld. Maar uit de Grondwet is niet af te leiden hoeveel geld gemeenten dan zouden moeten krijgen. Een rechter kan daar dus niet zoveel mee.’
Een minder juridische vorm van arbitrage, zoals de Commissie-Van Zwol, biedt meer mogelijkheden voor gemeenten om een uitspraak te krijgen waar rijk en gemeenten mee uit de voeten kunnen, zeggen Boogaard en Broeksteeg. Zo’n commissie kan eenvoudiger de politieke discussie meewegen. ‘Dat een oud-minister als Van Ark nu adviseert over de jeugdzorg, lijkt me heel verstandig’, zegt Broeksteeg. ‘ Zij weet ook hoe de politieke verhoudingen liggen. Dat is een voordeel.’