Lokaal maatwerk wordt ondergeschikt gemaakt aan centrale regie op de woningbouw en de energietransitie, signaleert Jan van Oosten, advocaat en partner bij advocatenkantoor Stibbe met als specialisme ruimtelijk omgevingsrecht. Volgens hem stapt minister Hugo de Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) hiermee af van het uitgangspunt van de Omgevingswet dat de verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving zo veel mogelijk bij gemeenten ligt.

Het rijk wil regie op de ruimtelijke ordening. Waarom maakt dat lokaal maatwerk ondergeschikt?
‘De Jonge geeft aan dat de nationale ruimtelijke ordening terug is van weggeweest. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte vormde voorheen het nationaal kader. Met de daarin geïntroduceerde Ladder voor duurzame verstedelijking werd vervolgens iedere vorm van nationale ruimtelijke ordening voor woningbouw en verstedelijking overboord gezet. Die Ladder verving allerlei beleidsinstrumenten. Het kwam erop neer dat gemeenten en provincies sturend werden bij bouwprojecten. Nu trekt het rijk de regie weer naar zich toe, wijst locaties aan voor woningbouw en schrapt de mogelijkheid voor maatwerk bij energiebesparende maatregelen. Uiteindelijk zullen de gemeenten die ruimtelijke besluiten moeten nemen via bestemmingsplannen en omgevingsplannen, maar het rijk bepaalt de kaders. Gemeenten worden zo meer en meer een uitvoeringsorganisatie van rijksbeleid.’

Gemeenten krijgen de ruimte die het rijk biedt

Kan dat zomaar?
‘Juridisch gezien: ja. De hele ruimtelijke ordening omvat taken en bevoegdheden die in medebewind worden uitgevoerd. Gemeenten krijgen de ruimte die het rijk biedt. Dan is het vervolgens niet helemaal zuiver dat expliciet in de Wet ruimtelijke ordening en Omgevingswet is opgenomen dat de kern van de ruimtelijke ordening bij gemeenten ligt. Daartegenover staat weer dat er veel grote maatschappelijke opgaven in een vrij hoog tempo moeten worden uitgevoerd om een doemscenario te voorkomen. Dan is het niet zo gek dat de touwtjes worden aangetrokken.’

Is de Omgevingswet dan een wassen neus, wat betreft lokale autonomie?
‘Het zwaartepunt in die wet is de gemeente die als het bevoegd gezag geldt voor de ruimtelijke ordening. Er is echter een sterke roep om meer centrale regie. Die pakt de minister nu. Hij kondigt aan zichzelf extra bevoegdheden toe te kennen via nieuwe wetgeving voor regieversterking op het omgevingsrecht en op volkshuisvesting. Dat wringt. Bovendien moet je de regels niet tijdens de wedstrijd veranderen. Er moet nu veel meer gebeuren dan in voorgaande jaren, op het vlak van woningbouw en de energietransitie. Ik heb geen principiële bezwaren tegen de Omgevingswet, maar je kunt je afvragen hoe verstandig het is in deze tijd de regels te veranderen. Volgens de Raad van State heb je er wel vijf jaar voor nodig om daarvan precies de impact te kunnen doorzien. Maar nieuwe regels leiden niet meteen tot snellere woningbouw. Kern blijft dat je vanuit het oogpunt van goede ruimtelijke ordening of vanuit een evenwichtige toedeling van functies en locaties de plannen goed onderbouwt. Daar zal inspraak op komen en daar staan beroep en hoger beroep tegenover.

‘Ik vraag me af welk percentage van de oorzaken van de trage woningbouw op het conto van de regels en procedures komt. Mijn inschatting is dat het grootste deel betrekking heeft op het onderhandelen over grondposities, beschikbaarheid en kosten van aannemers en materiaal en op de ambtelijke capaciteit. En daarnaast op het voldoen aan allerlei inhoudelijke omgevingsrechtelijke normen, maar die veranderen in de kern niet door de Omgevingswet. Uiteindelijk zullen de vergunningen moeten worden afgewerkt op gemeentelijk niveau. Toestemmingen voor grote woningbouwprojecten zullen nodig blijven.’

Nu trekt het rijk de regie weer naar zich toe

Dus enige lokale sturing ook?
‘Lokale sturing en lokale betrokkenheid bij lokale besluitvorming zijn een groot goed. Het Verdrag van Aarhus vergt dat er lokaal inspraak moet worden geboden. We zien nu een ontwikkeling in de rechtspraak dat vaker dan voorheen op grond van dat verdrag de zogenoemde uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd. Die inspraak, of noem het participatie, komt weer bij de gemeente te liggen. Intensieve participatie bij deze ingrijpende projecten is ook belangrijk, bij voorkeur leidt die participatie tot vergroting van het draagvlak.

‘Daarnaast weet iedereen dat er dringend actie moet worden ondernomen op de transitie en woningbouw, soms ook als er geen direct draagvlak voor bestaat vanuit de directe omgeving. Dat is een lastige spagaat voor lokale bestuurders. Volgen zij de inwoners die lokaal concreet minder overlast willen of de abstracte noodzaak van een duurzame transitie of de woningbouwopgave? Uiteindelijk zullen vermoedelijk de nationale opgaven het zwaarst wegen, en dan zullen gemeenten meer functioneren als procesbegeleiders of uitvoeringsorganisaties dan als overheid waar de kernzorg voor de ruimtelijke ordening rust. Het rijk moet hier eerlijker en duidelijker in zijn, aangeven dat het voor deze specifieke omvangrijke projecten zelf de kar trekt, dat ook daadwerkelijk doen en concrete verantwoordelijkheid nemen, ook naar direct belanghebbenden. Ja, er is die ene overheid, maar die bestaat wel uit meerdere lagen en het rijk is de baas. Die bepaalt als de formele wetgever hoeveel ruimte de rest krijgt.’

Bij sneller bouwen heb je schaal nodig

De Jonge wil prestatieafspraken afdwingbaar maken. Hoe dan?
‘Dat is nog een beetje abstract. Je hebt het interbestuurlijk toezichtinstrumentarium en bevoegdheden in de Wro en Omgevingswet om verder te komen, maar daar lees ik weinig over. Als er afspraken zijn gemaakt, kan de minister een aanwijzing geven om voor een bepaald gebied een omgevingsplan vast te stellen met een specifieke inhoud. Die bevoegdheid wordt weinig toegepast. Het vergt ook nogal wat van de minister want die zal zo’n aanwijzing moeten motiveren en zich rekenschap moeten geven van de uitvoerbaarheid. Onder de Omgevingswet vervalt de mogelijkheid van een rijksinpassingsplan. De minister kan wel een projectbesluit vaststellen. Dat komt ongeveer op hetzelfde neer, maar is eigenlijk meer bedoeld voor infrastructurele projecten. Het kan een planologisch kader bieden voor woningbouw, maar de vraag is of de minister de expertise heeft om uiteindelijk op lokaal niveau een concreet plan te maken. Hij blijft dus toch een beetje aangewezen op stimulerende maatregelen zoals proactieve aanwijzingen, reactieve interventies of instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving gecombineerd met programmaplichten. Hij kan ingrijpen als die niet worden nagekomen, maar dat zijn moeizame processen.’

De regio is toch een veel betere schaal om tot afspraken te komen?
‘Dat is een ideaal scenario als het werkt. Je wilt op het juiste niveau bepalen waar gebouwd kan worden. Tegelijkertijd willen de ministers De Jonge en Rob Jetten (Klimaat en Energie) tijdig hun ambities verwezenlijken. Lukt dat niet bottom-up, dan wordt het vermoedelijk top-down. De Regionale Energiestrategie is een goed initiatief om van onderaf samen regionaal in te zetten op de energietransitie. Maar niet iedereen komt er regionaal uit: het vaststellen van een RES is de eerste stap, de verlening van de vergunningen is veel uitdagender. Ondertussen is de strijd tegen de klimaatverandering een race tegen de klok. Het zou mij niet verbazen als met name de energietransitie leidt tot een nog grotere rol van het rijk in het omgevingsrecht.’