Veel anders dan akkoord gaan met het bijleggen van miljoenen voor een herstelplan van een noodlijdende jeugdzorgorganisatie kon de raad van Maastricht vorig jaar niet. ‘We stonden met de rug tegen de muur’, zegt Gabriëlle Heine, fractievoorzitter van coalitiepartij CDA. Dat terwijl die organisatie bij een recente aanbestedingsronde er op een aantal grote onderdelen als penvoerder uit was gekomen. Vlak na de aanbesteding gaf ze echter aan een aantal taken te willen laten vallen omdat die niet winstgevend waren. Bovendien zei de organisatie miljoenen nodig te hebben. ‘De organisatie is zo’n grote speler in het veld dat haar failliet laten gaan nog meer problemen zou veroorzaken. Er moesten dus miljoenen bij, op rekening van de gemeente.’

De Maastrichtse raad stond in dit geval aan de zijlijn. Controle op de uitvoering van beleid is er sinds 2015 zeker niet makkelijker op geworden voor raden. In dat jaar werden jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen bij gemeenten neergelegd, met veel extra uitvoeringstaken tot gevolg. Daarvoor tuigden gemeenten ook nog eens veel samenwerkingsverbanden op, die raden ook moeten controleren. Heine: ‘De raad heeft daar vaak weinig grip op. Hij moet het geregeld doen met zeer algemeen geformuleerde kaders, die controle op de uitvoering erg lastig kunnen maken.’

Buitenspel
Maar ook in andere gevallen staan raden volgens Heine regelmatig buitenspel. ‘Hoewel raden formeel aan het hoofd van de gemeenten staan, bepalen colleges immers vaak nog de agenda.’ Zij noemt als voorbeeld de actualisatie van de omgevingsvisie in Maastricht. Dat gebeurt in het tweede kwartaal van 2025, terwijl dat twee jaar eerder had gemoeten. ‘Ambtelijk was er om begrijpelijke redenen vertraging, maar daarom praten we eigenlijk nu pas serieus over het thema wonen. Veel te laat natuurlijk, maar de raad kon het niet voorkomen.’

Meer tegenmacht van de raad kan in deze gevallen soelaas bieden. Maar met die tegenmacht zit het volgens iets meer dan de helft van de raadsleden juist wel goed, blijkt uit onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVvR) vlak na de raadsverkiezingen van 2022. Ondanks dat datzelfde onderzoek liet zien dat slechts een vijfde van de raadsleden de raad daadwerkelijk ziet als het hoogste bestuursorgaan van de gemeente. Heine: ‘Raadsleden onderschatten hun positie niet zelden.’ Veel raadsleden lijken kaders stellen belangrijker te vinden dan controle op de uitvoering van beleid, zegt Heine. ‘Raden dienen zich er veel meer van bewust te zijn dat ze ook over de uitvoering gaan. En een tikkeltje meer machtshonger bij raadsleden zou ook geen kwaad kunnen.’

Budget
Wat kan raden die het over een andere boeg willen gooien, helpen? Bijvoorbeeld het budget voor de griffie uitbreiden. ‘Het leven is immers drukker geworden, de versplintering van raden is toegenomen en de materie is op veel terreinen complexer dan voorheen. Dat heeft z’n weerslag op het werk van raadsleden, die toch al zwaarbelast zijn. Raadsleden verdienen daarom meer steun van hun griffies.’

Dat klinkt Petra Paulides, sinds januari directeur van de NVvR en eerder werkzaam als griffier, als muziek in de oren. Zij haalt de Staat van het Bestuur aan, dat elke twee jaar een beeld biedt van de democratie en het openbaar bestuur op decentraal niveau. In 2018 gaf ruim veertig procent van de ondervraagden aan dat de griffie onvoldoende omvang heeft om aan de vraag van de raad te voldoen. Paulides put ook uit haar ervaring als griffier in onder meer Woudrichem (2009-2019). De griffie bestond uit 1,2 fte. ‘Daarmee konden we net de dagelijkse taken uitvoeren. Voor aanvullende verzoeken om steun uit de raad was nauwelijks tijd.’ Die vaak gebrekkige ondersteuning van raden gaat ten koste van hun machtspositie. ‘Tegenmacht gaat over machtsbalans; deze moet goed zijn om te voorkomen dat één bestuurslaag, vaak het college, te veel invloed krijgt.’Paulides wijst erop dat er weinig onderzoek is gedaan naar tegenmacht door gemeenteraden en de machtsbalans. ‘Desondanks denk ik dat die toch wel beter kunnen, hoewel raadsleden zich ook weer niet in de put moeten laten praten over hun tekortschietende tegenmacht.’

Controlewerk
Volgens Paulides moet er echt meer ruimte en aandacht komen voor controle door de raad. Zo kan de raad een accountant inschakelen voor het financiële gedeelte van het controlewerk en kan hij helpen om de lokale rekenkamer beter te laten functioneren. En ook bij de controle van gemeenschappelijke regelingen kan de raad meer doen. ‘De griffier is uiterst belangrijk. De griffie kan er onder meer voor zorgen dat de raad op het juiste moment informatie krijgt, of een gesprek.’
Dat vergt wel consensus binnen raden over de inzet en de omvang van de griffies. Paulides: ‘Nogmaals: de gemiddelde griffie telt minder dan drie fte’s.’ De NVvR roept raden al jaren op om hun wensen ten aanzien van de griffie te inventariseren. ‘Investeer als raad in jezelf. Dat kan met meer geld voor onderzoek en scholing, maar vooral uitbreiding van de bezetting zal soelaas bieden.’Net als versterking van het strategisch profiel van de griffier. Paulides: ‘Een griffier op een kleine griffie kan voornamelijk zorgen voor de procesmatige ondersteuning van de raad. Hij heeft te weinig tijd om de raad ook nog eens inhoudelijk bij te staan. Gelukkig zien we wel steeds vaker dat raden investeren in zichzelf en het griffieteam.’ 
De vorige minister van Binnenlandse Zaken (BZK), Hugo de Jonge, toonde zich vorig jaar bereid om samen met de Vereniging van Griffiers (VvG) een plan uit te werken voor een taskforce om, vooral kleine, griffies te ondersteunen. Die taskforce kan naar verwachting dit voorjaar beginnen. De VvG zal de taskforce uitvoeren met behulp van subsidie van BZK.

Gezamenlijk optreden
De instrumenten voor controle bezitten raden wel, maar zij hebben vaak moeite om die effectief in te zetten, ziet Harmen Binnema, senior consultant openbaar bestuur en voorheen onder meer universitair docent Bestuur en beleid en lid van de Eerste Kamer voor GroenLinks. ‘Zo vraagt de raad zich vaak af waarop te controleren. Moet hij bijvoorbeeld kiezen voor de financiële insteek of voor het beoordelen of de beleidsdoelen zijn gehaald?’

Willen raden beter kunnen controleren op resultaten dan moeten de partijen volgens Binnema meer inzetten op gezamenlijk optreden. ‘Je ziet nu bij die controle toch te vaak nog een coalitie-oppositie-dynamiek.’ De partijen zouden controlethema’s kunnen selecteren en die over de partijen verdelen. ‘Zodat de ene partij bijvoorbeeld het voortouw neemt bij controle op participatie en weer een andere partij op de omgevingsvisie.’
Ook vaste werkafspraken maken met het college kan dan soepeler verlopen. ‘Spreek bijvoorbeeld vaste momenten af om geïnformeerd te worden over uitvoeringsprojecten, en zorg voor regelmatige briefings door ambtenaren.’

Betere controle door raden kan de uitvoering van beleid naar een hoger plan tillen. Dat komt het lokaal bestuur en het vertrouwen van inwoners in hun gemeenten en het gemeentebestuur ten goede, meent Paulides. ‘Voorwaarde is wel dat raadsleden de wensen en signalen van hun inwoners goed vertalen naar aanpassingen of nieuwe voorstellen en dat het bestuur die vervolgens uitvoert.’ Meer tegenmacht bieden is cruciaal; de raden zelf zijn aan zet.