Gemeenten voelden zich in 2019 ‘overvallen’ door een Brusselse richtlijn. Deze nieuwe regels verplichten gemeenten om hun publieke infrastructuur, lantaarnpalen bijvoorbeeld, ter beschikking te stellen voor de plaatsing van kleine 5G-antennes, als een provider daarom vraagt. Voor deze antennes, in de vorm van kleine kastjes met een inhoud tot dertig liter, hebben telecomaanbieders geen vergunning nodig.

Deze zogeheten small cells zorgen voor een fijnmaziger netwerk met een betere dekking. Dat is vooral nuttige op drukke locaties, met een grote vraag naar snel mobiel internet, zoals stadscentra, treinstations en voetbalstadions.  

Het Antennebureau – het voorlichtingsbureau van het rijk over antennes voor draadloze en mobiele communicatie – bracht vorig jaar een voorbeeldnota en een leidraad uit voor de omgang met antennes en small cells. Beide documenten zijn tot stand gekomen via een klankbordgroep met gemeenten, de VNG, het rijk en mobiele operators.

Redelijk verzoek
De voorbeeldnota gaat over vrijstaande masten die een omgevingsvergunning nodig hebben en werd geactualiseerd voor de komst van de Omgevingswet, vertelt Louwrens Wemekamp. Hij is adviseur antennevraagstukken van het Antennebureau. De leidraad gaat over de verplichting uit de Telecomwet die gemeenten sinds maart 2022 hebben om bij een redelijk verzoek mee te werken aan de plaatsing van small cells op hun infrastructuur. De leidraad helpt gemeenten met modelvoorwaarden bij de invulling van wat een redelijk verzoek is, en met praktische documenten zoals een modelcontract. Wemekamp: ‘De maatschappij gebruikt steeds meer mobiele data. Er worden ook nog steeds normale antennes bijgeplaatst. Dan is het handig voor gemeenten actueel antennebeleid beschikbaar te hebben.’  

Rudolf van der Berg is programmamanager 5G en digitale connectiviteit bij de VNG. Hij pakte het dossier op toen de nieuwe Telecomwet, waar de Europese richtlijn in opgenomen wordt, contouren kreeg. Het werd hem al snel duidelijk dat het wetsvoorstel verduidelijkt moest worden en dat gemeenten vaak geen actueel antennebeleid hadden, ook niet voor grote antennes waar wel een vergunning voor nodig is. Dat beleid stamt vaak nog uit tijd van 3G, begin 2000, en is achterhaald en soms zelfs strijdig met de wet. Van der Berg: ‘Dan heb je een probleem. Ook werd duidelijk dat bijvoorbeeld veel lantaarnpalen niet technisch geschikt zijn, omdat ze bijvoorbeeld niet 24/7 van stroom zijn voorzien. Dan kan een gemeente het verzoek afwijzen. Met het ministerie van Economische Zaken hebben we aan een duidelijkere wet en memorie van toelichting gewerkt en parallel hieraan aan het voorbeeldbeleid en de leidraad. Dat kostte uiteindelijk twee jaar.’

De maatschappij gebruikt steeds meer mobiele data

Meest complexe deel
Het interne proces rond een plaatsingsverzoek blijkt het meest complexe deel van de implementatie voor gemeenten te zijn. Gemeenten realiseren zich opeens dat diverse afdelingen zijn betrokken, zegt Wemekamp. ‘Er komt meer bij kijken dan soms wordt gedacht. Binnen een beschermd stadsgezicht of bij monumenten geldt een deel van de regels niet en is het niet verplicht om infrastructuur ter beschikking te stellen. Hoe ga je dan met een aanvraag om?’ 

‘Zo vaak komt de aanvraag voor het plaatsen van een small cell niet voor’, zegt Wemekamp. Vanwege de wettelijke verplichting kan iedere gemeente er wel mee worden geconfronteerd. ‘Dan is het handig over een administratief proces te beschikken zodat je binnen de wettelijke termijn een verzoek kunt afhandelen. Dat betekent de juiste ambtenaren en afdelingen bij elkaar brengen. Misschien is er iemand van grondzaken, contractbeheer, van economische zaken of financiën nodig.’

Spectrumveiling
Op dit moment zijn telecombedrijven nog niet heel druk met het installeren van small cells, enkele locaties daargelaten. Van der Berg: ‘Na de veiling van de nieuwe frequentie zullen gemeenten ook willen dat hun drukke binnensteden en uitgaande wegen extra goed worden bediend.’ Voor de uitrol van 5G zijn drie frequenties beschikbaar gesteld, die op verschillende momenten worden geveild.

De veiling voor de 3,5 gigahertz-frequentie zou in 2021 plaatsvinden, maar de afstemming met het station voor satellietcommunicatie in Burum kostte meer tijd dan ingeschat. De veiling staat nu voor eind dit jaar gepland. Onderzoeksbureau Dialogic verwacht geen grootschalige uitrol van small cells tot 2026. Het zal dus niet zo zijn dat na de veiling van de 3,5 gigahertz-frequentie eind 2023 de aanvragen binnenstromen. Wemekamp: ‘Operators denken vooralsnog over genoeg capaciteit te beschikken met de huidige stations. Met hier en daar een extra antenne op bestaande punten komen ze al een heel eind. Alleen op heel drukke plekken zoals in binnensteden met veel gebruikers van breedbandinternet zijn small cells nodig.’

Regie
Volgens Wemekamp is het voor een gemeente die de regie wil hebben, interessant om uniforme verkeersregelinstallaties, verkeersborden of lantaarnpalen voor small cells proactief aan te bieden voor medegebruik. Dat maakt het voor operators aantrekkelijk om in mee te gaan. ‘Daarmee voorkom je dat een provider naar een private partij uitwijkt.’

Het is zeker ook handig om een antwoord klaar te hebben wanneer een aanvraag binnenkomt voor een grote vergunningplichtige zendmast. Zonder beleid valt een aanvraag moeilijker goed of af te keuren. ‘Toetsingscriteria bieden vooraf helderheid. Bij eventueel bezwaar of beroep kan een gemeente daarop terugvallen.’ Voor small cells is alleen een vergunning nodig waar het een beschermd stadsgezicht of monument betreft. Er zijn weigeringsgronden, bijvoorbeeld wanneer de openbare veiligheid in het geding is. ‘In principe moet de gemeente meewerken bij een redelijk verzoek. In de leidraad zijn standaardvoorwaarden opgenomen wanneer iets een redelijk verzoek is.’  

Dit onderwerp is zo breed dat niemand zich betrokken voelt

Het bijzondere aan de verplichting van de Telecomwet is dat het publiekrechtelijk is. De uitvoering komt echter als een privaatrechtelijke overeenkomst. Daarvoor is een uitgebreid contract opgesteld als onderdeel van de leidraad. Daarbij is altijd ruimte voor maatwerk als partijen onderling willen finetunen. ‘Zowel de leidraad als voorbeeldnota is zo ingericht dat het uniforme deel makkelijk is over te nemen. In de voorbeeldnota is letterlijk met groene tekst aangegeven waar de gemeente zelf iets te kiezen heeft. Uiteindelijk is elke gemeente anders en gaat het om lokaal beleid. Met beide documenten kom je als gemeente beslagen ten ijs zodra een provider aanklopt.’

Midden-Delfland
Bestuursadviseur Wim van Dalen van Midden-Delfland implementeert de voorbeeldnota en leidraad in zijn gemeente. Hij werkt domeinoverstijgend. ‘Als iets vier beleidsvelden raakt, is iedereen verantwoordelijk en voelt niemand zich verantwoordelijk. Dit onderwerp is zo breed dat niemand zich betrokken voelt. Dat hoor ik ook van collega’s uit andere gemeenten. Je kunt wachten tot je overvallen wordt door een aanvraag van een provider. Dan val je in het zwaard van de beperkte reactieperiode die je wettelijk hebt.’

Van Dalen verwacht dat er misschien één of twee aanvragen binnenkomen. Normaal is hij tegen het schrijven van beleid voor incidentele gevallen. Meestal past de afwijkende aanvraag toch niet in het bestaande beleid. ‘Het voordeel van deze brede beleidsnota is dat die overal toepasbaar is. Daarmee kunnen we juist wel de randjes invullen.’

Cittaslow-gedachte
Midden-Delfland beschouwt breedband als stimulator om de omslag naar de duurzame digitale economie te maken, ook vanuit de Cittaslow-gedachte. Daarnaast geldt de gemeente als eerste als bijzonder provinciaal landschap van Nederland. ‘Wij willen de beperkte beleidsruimte gebruiken om de kwaliteit van dat landschap voor twee miljoen mensen in de Metropoolregio te bewaken. Het mooie van de voorbeeldnota is dat alles erin staat, je kunt er zo mee aan de slag.’ 
 
Feitelijk kostte het Van Dalen zo’n tweeënhalve dag schrijfwerk om de voorbeeldnota om te zetten naar de lokale situatie, met de ruimtelijke kwaliteit van het bijzondere landschap daarin verwerkt. ‘Mijn voordeel is dat ik een generalist ben en letterlijk op alle beleidsvelden heb gewerkt. Dan begrijp je gelijk welke wereld erachter steekt. Staar je er niet blind op, ga aan de slag. Je hoeft het alleen naar de plaatselijk situatie te verwerken en die kent iedereen.’  

Gevoeligheden
In de lokale nota houdt Van Dalen rekening met de gevoelige locaties in de dorpen en gevoeligheden bij inwoners. ‘Verberg je niet voor die gevoeligheden, er is goed wetenschappelijk onderzoek gedaan naar 5G en gezondheid.’ De bestuursadviseur wijst erop ook rekening te houden met de telecombedrijven. Niet met hun belangen en winstmarges, maar met de reden waarom ze upgraden naar snellere digitale verbindingen. ‘We willen met elkaar duurzamer wonen en omschakelen naar de nieuwe economie. Dat wordt weleens vergeten. Kijk naar het doel dat je met elkaar wilt bereiken. Dan kom je er vanzelf op hoe met ieders belang om te gaan.’