Toen de breed samengestelde onderzoeksgroep van de Erasmus Universiteit Rotterdam onder leiding van socioloog Godfried Engbersen haar eerste rapporten over de gevolgen van corona op de samenleving publiceerde, klonk daar optimisme in door. De coronacrisis was nog jong en er was onder de inwoners van Rotterdam, waar het eerste onderzoek zich op concentreerde, een grote bereidheid anderen te helpen. En door de crisis was het vertrouwen in de overheid zelfs toegenomen.
Nog geen twee jaar later verscheen de laatste meting van de maatschappelijke impact van corona in Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Nederland. Van de optimistische toon was weinig meer over. Het rapport kreeg de sombere titel De laag-vertrouwensamenleving. Er is, zo staat erin, de afgelopen anderhalf jaar sprake van een afname van institutioneel vertrouwen, van heel hoog naar heel laag. Om met het goede nieuws te beginnen: het onderling hulpbetoon, het vertrouwen tussen inwoners en de bereidheid om elkaar te helpen bleven redelijk stabiel. De echt grote verandering voltrok zich tussen burgers en de overheid, zegt Engbersen. ‘Nederland is altijd gekenschetst als een high-trust society, en in het begin van de coronapandemie wás er ook een groot vertrouwen in de overheid. Maar in de laatste meting had nog maar dertig procent vertrouwen in de landelijke overheid. Dat is een fundamentele verandering en die enorme daling zie je bij alle groepen, ook bij hoogopgeleiden.’

Zigzagbeleid

Dat heeft veel te maken de inhoud en de uitvoering van het coronabeleid. ‘Inhoudelijk was het een zigzagbeleid, weinig consistent en moeilijk uit te leggen aan de bevolking. En bij de uitvoering bleek Nederland ineens veel minder effectief te kunnen opereren dan gedacht. De centrale regie was onvoldoende. Daarnaast speelde al een aantal affaires die de slagvaardigheid van de overheid in twijfel hadden getrokken: Groningen, het weghalen van tolken uit Afghanistan, de kinderopvangtoeslag. Zelfs als er consensus was dat iets moest worden opgelost, bleek de overheid daar onvoldoende toe in staat.’
Volgens Engbersen is het zelfbeeld van Nederland aan diggelen gevallen. ‘We dachten altijd dat we alles goed voor elkaar hadden. Dat idee is nu onderuitgehaald. Daarnaast heeft corona een aantal bestaande problemen nog eens uitvergroot. De kwaliteit van arbeid, bijvoorbeeld. Nederland heeft een van de meest flexibele arbeidsmarkten van West-Europa en als het dan slecht gaat met de economie wordt een deel daarvan getroffen: de flexwerkers, de zzp’ers. En we wisten dat er sociaal-economische gezondheidsverschillen zijn, en ongelijkheden in het onderwijs en de huisvesting. Ook die kwamen door corona duidelijk aan de oppervlakte.’
Waarmee Engbersen wil zeggen dat het afnemend vertrouwen in de overheid niet alléén komt door het gevoerde coronabeleid: ‘De crisis heeft de burgers ook bewuster gemaakt van de problemen die al speelden.’

Van een meewerkend voorwerp werd de samenleving een lijdend voorwerp

Te paard

Vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Deze tegeltjeswijsheid kennen veel bestuurders maar al te goed. Dat paard is nu achter de horizon verdwenen, aangespoord door complotdenkers, antivaxers en populisten. De vraag is nu, hoe de overheid dat vertrouwen weer terug kan winnen. 
Als zij niet leert van de lessen van de coronacrisis, dan gaat haar dat niet lukken, denkt Paul Depla. De burgemeester van Breda was voorzitter van de VNG-commissie die onderzoek deed naar de sociale impact van corona. In mei vorig jaar zei hij al dat het kabinet gemeenten veel meer speelruimte moet geven om de maatregelen te nemen die voor hun situatie het effectiefst zijn. De overheid moet, om weer vertrouwd te worden, een stap terugdoen, zegt hij nu. ‘Je hebt de samenleving hard nodig. Geef die dan ook een verantwoordelijkheid en laat haar veel meer aan het stuur.’
Aan het begin van de crisis ging dat ook best goed, maar naarmate ze langer duurde werd de aanpak verstatelijkt, het werd een zaak van de overheid alleen. Van een meewerkend voorwerp werd de samenleving een lijdend voorwerp. Depla: ‘En soms een tegenstribbelend voorwerp.’
Aanvankelijk werd iedereen uitgenodigd mee te denken over de mogelijkheden om de samenleving open te houden. Zo kwamen er fieldlabs die onderzochten hoe evenementen veilig doorgang konden vinden. ‘Iedereen wilde een bijdrage leveren, maar na verloop van tijd werden alle protocollen aan de kant geschoven. Eigenlijk werd min of meer gezegd: we vertrouwen de samenleving niet.’

Alleingang

Ten onrechte, zegt Depla. ‘Maatschappelijke sectoren beschikken over kennis die soms veel sterker is dan de theoretische modellen die werden gehanteerd. Geef ze die verantwoordelijkheid dan ook. Neem het voorbeeld van de terrassen. Die moesten dicht omdat ze anders veel publiek zouden trekken en meer mensen besmet zouden worden. De werkelijkheid was dat mensen massaal naar de parken gingen, dat was voor de bestrijding van het virus veel slechter dan het openhouden van de terrassen. Maar omdat de overheid  had besloten dat ze dicht moesten, werd niet meer naar de realiteit gekeken.’ Door die alleingang van de overheid werd de samenleving steeds meer gezien als een tegenstander, en volgens Depla werden daardoor mensen – onbedoeld – in de hoek van de antivaxers gedrukt.

Toen ik de horeca langer openliet, kreeg ik te horen dat ik moest handhaven

Symbool

De ene crisis is de andere niet. ‘Bij een brand ga je geen discussie voeren over welke slangen je moet gebruiken’, zegt Depla. ‘Je vertrouwt op de bevelvoerder. Een eenhoofdige leiding, hiërarchie, de leider volgen, het is allemaal heel logisch in een flitscrisis. Maar als je dat ook toepast in een langdurige crisis, een pandemie, dan raak je veel vertrouwen van de samenleving kwijt. Je wordt dan meer een partij in de crisis dan dat je van het algemeen belang bent. Dat is ook wat wij als burgemeesters merken.’
Burgemeesters, in het bijzonder de voorzitters van de veiligheidsregio’s, werden het symbool van polarisering. ‘Terwijl wij juist verbinders zouden moeten zijn in tijden van crisis. De samenleving kijkt heel wisselend naar ons. Aan de ene kant ben je een zetbaas van het kabinet en wordt er al een tribunaal voor je bedacht, aan de andere kant komen er verwijten als je juist andere perspectieven in beeld bracht. Toen ik de horeca eenmalig langer openliet omdat ik zag dat de samenleving even een ventiel nodig had om te kunnen ontspannen, kreeg ik te horen dat ik moest handhaven, want regels zijn regels.’
Volgens Depla mogen regels niet het einde van het denken zijn. ‘Regels dienen een doel en als dat doel op een andere manier kan worden bereikt, is de regel daaraan ondergeschikt. In deze crisis werd het handhaven van de regels soms belangrijker dan het doel. Als de samenleving je er dan op wijst dat de regels moeten worden aangepast, dan ben ik daar blij mee. Anders hadden we ook nooit algemeen kiesrecht gehad, of een achturige werkdag.’
Depla hoopt dat dit de les is van de coronacrisis: vertrouw de samenleving, gun haar die plek aan het stuur en val, als straks weer de nood aan de man komt, niet terug in de regelreflex, de top-downbenadering en een uniforme aanpak. ‘Koester het tegengeluid, maak van tegensprekers geen tegenstanders.’

Wees voorbereid

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) publiceerde onlangs een rapport waarin vijf toekomstige pandemiescenario’s werden geschetst, van ‘corona is uitgebannen’ tot ‘corona eist meer dodelijke slachtoffers’. Godfried Engbersen, ook lid van de WRR, zegt dat voor alle scenario’s geldt: wees voorbereid. ‘Evalueer wat is misgegaan, maar begin nu direct na te denken over wat de inhoud van beleid met zijn en over een effectieve uitvoeringsstructuur in het openbaar bestuur. De slagkracht moet echt beter en dat vraagt een centrale regie.’
Moeten gemeenten dan maar een stapje terugzetten? ‘Gemeenten moeten zich in ieder geval buigen over een meer heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen het rijk en de gemeenten en de veiligheidsregio’s. Wat deze crisis ook heeft aangetoond, is dat de impact verschilde per soort gemeente. Als een gemeente relatief veel ouderen telt, of veel horeca, zul je daar rekening mee moeten houden. Dat vereist een goede dialoog tussen het centraal niveau en de regio.’
Maar hoe kan de overheid het vertrouwen van de samenleving nou terugwinnen? Engbersen: ‘Door te presteren. Laat zien dat een vaccinatieprogramma beter geregeld is, geef meer werkzekerheid zodat mensen zich geruggensteund voelen, pak de kansenongelijkheid in het onderwijs en op de arbeidsmarkt aan. Als een overheid op al die terreinen adequaat presteert, dan komt dat vertrouwen terug. Er bestaat niet zoiets als vertrouwensbeleid, vertrouwen komt via andere beleidsterreinen.’