De VNG waarschuwde eerder voor het financiële ravijn waar gemeenten in 2026 in dreigen te storten. Inmiddels heeft het kabinet een aantal stappen gezet om tegemoet te komen aan de zorgen van lokale overheden. Op Prinsjesdag maakte het kabinet 1 miljard euro vrij voor 2026. De in het coalitieakkoord afgesproken extra bezuiniging op de jeugdzorg van 500 miljoen euro werd geschrapt. In oktober nam het kabinet maatregelen om de aanzuigende werking van het abonnementstarief in de Wmo te verkleinen. En vorige week brak het rijk het gemeentefonds nog open om extra accres – in 2023 300 miljoen euro – toe te voegen als correctie voor de hoge inflatie. De komende jaren, zei VNG-voorzitter Jan van Zanen in de vorige editie van VNG Magazine, ‘worden gemeenten netjes bediend’. 

Sluitende begroting
Op korte termijn staan gemeenten er financieel goed voor, blijkt ook uit een inventarisatie van gemeentelijke begrotingen voor 2023, uitgevoerd door de VNG. Al moet daar wel een kanttekening bij worden geplaatst: er is de afgelopen jaren fors bezuinigd om een verplicht sluitende begroting te kunnen presenteren.

De meeste gemeenten hebben voor 2023 een sluitende begroting, soms ook met een positief saldo. Een enkele, zoals Bernheze, ziet ruimte om te investeren – al is het ‘met de rem erop’, zei wethouder Rien Wijdeven (Lokaal) tegen de lokale omroep DTV Nieuws: ‘Ik maak mij zorgen over de wispelturigheid van het rijk. Een jaar geleden zouden we bijna een miljoen euro minder krijgen, dat was de verwachting. En nu krijgen we fors meer, dat is gigantisch. Dat maakt ons een beetje onzeker. Is dit een echte werkelijkheid, of worden we in de toekomst weer een keer verrast?’

Stabiliteit
Hoogleraar Maarten Allers herkent de onzekerheid. ‘Er is veel onduidelijkheid over wat er over een paar jaar gaat gebeuren’, zegt hij. ‘Eenmalig 1 miljard extra lost het structurele probleem niet op.’ 
Het kabinet werkt aan een andere financieringssystematiek. Die moet leiden tot meer stabiliteit en de autonomie van gemeenten en provincies vergroten, ten opzichte van het huidige trap-op-trap-afsysteem waarbij de accressen twee keer per jaar worden bijgesteld. Begin volgend jaar wil BZK-minister Hanke Bruins Slot met meer duidelijkheid komen; in 2026 moet het nieuwe stelsel in werking treden.

Allers constateert dat het rijk worstelt met de vraag hoe die nieuwe financiering eruit moet zien. Hij ziet de reden niet van deze omvangrijke operatie. ‘En ik snap niet waar dit vandaan komt. Het stond in geen enkel verkiezingsprogramma, en nu is het opeens kabinetsbeleid. Maar welk probleem wordt hiermee opgelost? Dat is mij niet duidelijk.’

Oude schoenen
Ook stoort het Allers dat het kabinet de oude schoenen al weggooit voordat er nieuwe zijn gekocht. ‘Er lijkt niet echt een visie te zijn. Een nieuw stelsel stamp je niet in korte tijd uit de grond, zeker niet als er geen visie is. Het kabinet gooit nu een systeem weg dat goed functioneert, zonder dat er een onderliggend idee is van wat er dan wél moet komen. Als je iets wilt aanpassen, moet je wel met iets terugkomen. Ik kan niet zo snel iets uit mijn mouw schudden wat beter werkt en praktisch beter uitvoerbaar is.’ Allers betwijfelt dan ook zeer of Binnenlandse Zaken de deadline van 2026 gaat halen. ‘Wetgevingstrajecten duren ook lang, dus het zou echt heroïsch zijn als dat lukt.’

Grosso modo werkt de trap-op-trap-afsystematiek, zegt Allers. Daarin is de hoogte van het gemeentefonds gekoppeld aan de uitgaven van het rijk. Gaan de rijksuitgaven omhoog, dan stijgt ook het accres. Op die manier, zegt Allers, zijn gemeenten minder afhankelijk van eventuele grillen van het rijk.

Dat de huidige inrichting instabiliteit meebrengt, ziet hij ook. Maar om die weg te nemen, hoeft het stelsel niet volledig op de schop. ‘Je kunt de hoogte van het gemeentefonds aan het begin van de kabinetsperiode ook koppelen aan het vierjarig uitgavenkader. Zo is die stabiliteit heel makkelijk in te bouwen.’

Het gevolg is dat er nog geen duidelijkheid is over de financiering van gemeenten na 2025. Ondanks de toezegging van 1 miljard euro in 2026 wacht er zonder ingrijpen nog steeds een forse terugval in inkomsten. Zeker omdat gemeenten jaarlijkse een sluitende vierjarige meerjarenbegroting moeten indienen, hangt 2027 als een zwaard van Damocles boven de begroting van 2024, die volgend jaar wordt opgesteld. Het ravijn waar de VNG steevast voor waarschuwt, is dus niet verdwenen, maar hooguit een jaar naar achteren geschoven, zegt Allers. ‘Daar moeten we niet lichtvaardig over denken. Als je daar niet tijdig iets voor regelt, komen gemeenten alsnog in de problemen.’

Steeds krapper
In juli presenteerde het COELO in opdracht van de VNG een doorrekening van het nieuwe coalitie­akkoord. Daarin zijn ‘politieke keuzes gemaakt die de bestedingsruimte van gemeenten inperken’. Zo is de opschalingskorting voor deze kabinetsperiode bevroren, maar ze staat voor 2026 nog altijd in de boeken. En de bevriezing van het accres leidt ertoe dat het gemeentefonds niet meer meegroeit met de rijksuitgaven, terwijl daar juist een toename van uitgaven wordt verwacht.

Het miljard voor 2026 verandert niets aan de ‘sombere prognoses’ die Allers ziet voor de jaren 2027 en 2028, zegt hij. Het saldo kan oplopen tot 6,2 miljard euro in 2028. ‘Het enige dat we weten van prognoses is dat ze nooit uitkomen,’ zegt Allers. ‘Maar ze geven wel een richting aan. Als er niets in de plaats komt van de trap-op-trap-afsystematiek, wordt het voor gemeenten steeds krapper. Daarom moeten ze bijsturen: minder uitgeven of de belastingen verhogen. Tegelijkertijd kijkt het rijk voor de uitvoering van taken steeds meer naar gemeenten. Ze moeten steeds meer doen. Dan moet je keuzes maken.’ 

Belastinggebied
Bij de aanpassing van de financieringssystematiek kijkt het rijk ook naar het vergroten van het belastinggebied. Zo zou de inkomstenbelasting – een rijksbelasting – met vier of zes miljard euro verlaagd kunnen worden, om gemeenten zo de ruimte te bieden voor eenzelfde bedrag de gemeentelijke belastingen te verhogen, bijvoorbeeld door het verhogen van de ozb, het herinvoeren van de gebruikers-ozb of het invoeren van een ingezetenenheffing. In principe zou zo’n ‘kasschuif’ voor inwoners lastenneutraal kunnen worden uitgevoerd. Het zou gemeenten meer ruimte geven politieke keuzes te maken.

Het zou echt heroïsch zijn als 2026 gehaald wordt

De VNG is hier voorstander van, mits aan de randvoorwaarden is voldaan. De financiële verhoudingen moeten op orde zijn, zodat het vergroten van het gemeentelijk belastinggebied niet gebruikt wordt om de ‘bestaande financiële tekorten’ op te lossen. En de belastingschuif mag niet resulteren in een lastenverhoging voor inwoners. 

Ook Allers ziet de voordelen van de verschuiving. ‘Gemeenten zijn voor hun inkomsten nu erg afhankelijk van het rijk. Dan krijg je dat ze bij elke tegenslag wijzen naar Den Haag. Het is beter als ze zelf verantwoordelijk zijn voor een iets groter deel van wat ze uitgeven, omdat ze dan meer politieke keuzes kunnen maken. Het maakt de gemeenten minder afhankelijk van de algemene uitkering.’

Herijking
Dat is de lange termijn. In januari – komende maand – gaat de herijking van het gemeentefonds in. Er is lang over gesproken, en niet iedereen is er gerust op dat het goed gaat. Op advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur en de VNG heeft het kabinet besloten tot een ingroeimodel, waarbij het effect jaarlijks niet groter mag zijn dan 7,50 euro per inwoners in 2023, en 15 euro in 2024 en 2025.

Volgens het kabinet is het verdeelmodel dat nu nog wordt gebruikt de afgelopen twintig jaar ‘ingewikkeld en ondoorzichtig geworden’. De huidige maatstaven zijn verouderd of hebben over de jaren heen te veel of juist te weinig waarde toegekend gekregen. Ook wordt het aantal maatstaven verminderd, om het stelsel overzichtelijker te maken. De aanpassingen leiden ertoe dat een deel van de gemeenten er financieel op achteruit gaat, en een ander deel juist meer bijgeschreven krijgt. 

Het af te schaffen model werd vaak een ‘zwarte doos’ genoemd, zegt Allers, maar het nieuwe model is niet beter. ‘Niemand weet wat er precies onder de motorkap is gebeurd en de herverdeeleffecten zijn niet goed uit te leggen. Bij sommige gemeenten die straks minder krijgen, vraag ik me af wat er aan de hand is. Kregen zij vroeger dan te veel geld? Er is geen lijn in te ontdekken, en dat maakt het heel zuur voor de gemeenten die moeten inleveren. De VNG zegt dan dat er meer geld naar gemeenten moet, zodat niemand erop achteruit gaat. Maar de roep om extra middelen moet niet een soort pavlov­reactie worden. Extra geld maakt een oneerlijke verdeling niet eerlijker. Het suggereert dat je alleen maar uit bent op de centen vanwege de centen.’