De Grondwet van 1848 leverde de geboortepapieren van de gemeenten zoals we die nu kennen en vormde de basis voor het Huis van Thorbecke, waarin de indeling in drie overheidslagen, en hun onderlinge verhoudingen, werd vastgelegd. De vernieuwde wet kwam tot stand in een voor Europa roerig revolutiejaar. In verschillende Europese staten leidden opstanden tot liberalisering en democratisering van het staatsbestel en werd er afgerekend met autoritaire monarchistische regimes die de touwtjes in handen hadden.
Aan Nederland, sinds enkele decennia ook een koninkrijk, ging een bloedige revolutie voorbij. Koning Willem II kon aanblijven, maar moest accepteren dat zijn rol in het staatsbestel fors werd ingeperkt. ‘De Grondwet is een product van de angst van de koning, of van het inzicht van de koning, daarover verschillen de meningen, om het landsbestuur te hervormen’, zegt Thom de Graaf. De vicepresident van de Raad van State en voormalig burgemeester van Nijmegen koestert de Grondwet. 
De wijzigingen die in 1848 werden doorgevoerd, waren dan ook niet gering. Niet de koning, maar de ministers werden verantwoordelijk voor het beleid. De invloed van de Tweede Kamer nam toe en het parlement werd voortaan rechtstreeks gekozen door de kiesgerechtigde burgers. Nederland kreeg met het Huis van Thorbecke drie overheidslagen: rijk, provincies en gemeenten. Gemeenten waren niet langer administratieve eenheden die het beleid van rijk of provincie moesten uitvoeren, ze kregen een eigen autonome basis, met eigen bestuurs- én financiële bevoegdheden. De gemeenteraad werd het hoogste orgaan en voortaan direct gekozen, zij het door nog een beperkte groep mannen met een nader bepaald inkomen.

Notabelenbestuur
De drijvende kracht achter dit alles: de liberaal Johan Rudolph Thorbecke, geboren in Zwolle als zoon van een half-Duitse en lutherse handelaarsfamilie. Al wijst De Graaf erop dat de staatsman niet alleen handelde, zoals weleens wordt verondersteld in de mythes die over Thorbecke de ronde doen. ‘Het was vooral aan minister Dirk Donker Curtius te danken dat Willem II overstag ging.’ 

De verzorgingsstaat begon bij de gemeenten

Thorbeckes familie woonde al jaren in Zwolle, maar werd vanwege het geloof buitengesloten voor overheidsambten en functies in het stadsbestuur, beschrijft Remieg Aerts in de biografie Thorbecke wil het (2018). ‘Het werd door zijn familiegeschiedenis voor Thorbecke heel persoonlijk’, zegt Geerten Boogaard. ‘Dat heeft hem altijd gemotiveerd.’ Boogaard is bijzonder hoogleraar decentrale overheden aan de Thorbeckeleerstoel van de Universiteit Leiden. ‘Het notabelenbestuur, met privileges die geen objectieve grondslagen hadden, werd met de Grondwet doorbroken’, zegt hij.

Uniformering
Op lokaal niveau leidde de Grondwet tot het uniformeren van gemeenten. In de Bataafse Tijd, zo’n veertig jaar eerder, werd Nederland al opgedeeld in gemeenten. Maar er werd nog onderscheid gemaakt tussen steden en plattelandsgemeenten, die verschillende bevoegdheden hadden en voor de uitvoering nog onder gezag van de centrale overheid stonden; feitelijk dus nog van de koning. Boogaard: ‘Thorbecke kwam met een recept dat in alle gemeenten gelijk was. Amsterdam en Ameland gingen voortaan door hetzelfde malletje.’
In 1851 leidde die uniformering tot de eerste organieke Gemeentewet, ook van Thorbeckes hand. ‘In eerste instantie werd veel geklaagd over die dwangmatige vorm van eenheid’, stelt Boogaard. ‘Maar de nieuwe Grondwet en de organieke wetten (wetten die betrekking hebben op de organen en de organisatie van de Staat en de onderdelen daarvan, red.) die Thorbecke daarop invoerde, hadden ook een economisch effect. Die dimensie wordt weinig belicht. Voorheen beconcurreerden gemeenten en landheren elkaar, bijvoorbeeld door overal tol te heffen. De nieuwe Grondwet leidde juist tot samenwerking. Het economische succes van die uniformering heeft het nieuwe stelsel gestut.’ 
Thom de Graaf noemt het ‘de brille van Thorbecke’. ‘Het is aan zijn conceptuele vermogen te danken dat alle gemeenten, van klein tot groot, dezelfde autonome rechtsbasis, competenties, inrichting en verhouding tot andere overheden kregen.’
In combinatie met het kiesrecht leidde het ertoe dat het lokale gesprek voor een belangrijk deel bepalend werd voor wat er gebeurde in gemeenten, aldus De Graaf. Niet langer werd van bovenaf vastgelegd wat er lokaal moest gebeuren. De nieuwe gedecentraliseerde eenheidsstaat leidde ertoe dat beleid in Amsterdam anders kan zijn dan in Leeuwarden, en dat van Berg en Dal anders dan dat van Nijmegen. Een praktijk die ook nu nog soms vragen oproept, bijvoorbeeld in het sociaal domein.

Spelregels
Ook Boogaard zegt dat de liberale Grondwet de spelregels leverde waarbinnen gemeenten hun taken kunnen uitvoeren. Die moesten vooral ook de samenleving in staat stellen het initiatief te nemen. ‘Maar dat betekent niet dat Thorbecke per definitie voorstander was van beleidsvrijheid. Hij kon later als minister ook directief zijn en vrij gedetailleerde regels uitvaardigen.’

Nachtwakersstaat
De afgelopen 175 jaar is de overheid steeds gecompliceerder geworden. Nederland was in 1848 nog een nachtwakersstaat met voor gemeenten een minimaal aantal taken: onderhoud aan wegen en bruggen bijvoorbeeld, en het in stand houden van de brandweer. Het sociaal domein bestond nog niet. Er waren gemeenteraden die één keer per jaar bijeenkwamen om een aantal beslissingen te nemen. Naarmate het kiesrecht in de zeventig jaren na 1848 stapsgewijs werd uitgebreid, en ook minderbedeelde burgers mochten stemmen, namen gemeenten meer maatregelen om de omstandigheden voor deze nieuwe groepen kiezers te verbeteren en werd het palet aan taken omvangrijker, zegt Boogaard. ‘De verzorgingsstaat begon bij de gemeenten.’

Thorbecke vestigde een recept dat in alle gemeenten gelijk was

Tegenwoordig gelden gemeenten als ‘de eerste overheid’. De taken zijn talloze keren omvangrijker en complexer geworden. De grote maatschappelijke opgaven, met name in het ruimtelijk domein – klimaat, woningmarkt, stikstof, energietransitie – maken samenwerking onvermijdelijk, zowel met andere gemeenten als met andere bestuurslagen. ‘Waar gemeenten nu hun verantwoordelijkheid voor moeten nemen, was 175 jaar geleden absoluut niet voorzien,’ zegt Thom de Graaf. ‘Thorbecke heeft dat nooit kunnen bevroeden. Maar het stelsel staat nog steeds overeind.’
Dat is aan de flexibiliteit van het stelsel te danken. Volgens De Graaf moeten we niet te rigide kijken naar het Huis van Thorbecke en de drie kamers ervan. Het is een organisch geheel waar de verschillende overheidslagen onderdeel van zijn. ‘Binnen het staketsel van Thorbecke is veel mogelijk. Dat zag je bij het grote­stedenbeleid, bij de Rotterdamwet, bij de mogelijkheden om centrumgemeenten taken voor de regio te geven, en zelfs bij de vorming van de Wgr-regio’s. Er is ruimte voor differentiatie. Het is allemaal mogelijk gebleken, al was het soms passen en meten. Maar alternatieven zijn de afgelopen veertig jaar niet tot wasdom gekomen.’

Touwtjes in handen
De onvrede over het autocratische bestuur en de onmogelijkheden van gegoede burgers om politiek en bestuurlijk mee te doen, leidden in 1848 tot revoluties en de nieuwe liberale Grondwet van Thorbecke. Ook nu, 175 jaar later, heerst er ongenoegen bij groepen die zeggen zich niet vertegenwoordigd te voelen door de politiek.
Er zijn echter grote verschillen, zegt De Graaf. Anders dan in 1848 mogen tegenwoordig alle volwassen Nederlanders stemmen. Bij de verkiezing van gemeenteraden mogen ook niet-Nederlanders stemmen, mits ze vijf jaar in Nederland wonen. ‘De formele democratie is best op orde’, zegt De Graaf.
Toch is er ontevredenheid in de samenleving. De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 was slechts 51 procent. En het vertrouwen in de politiek is tanende. De Graaf: ‘Mensen hebben het gevoel dat ze de touwtjes niet in handen hebben.’ Daarom wordt al jaren gediscussieerd over maatregelen om de betrokkenheid van burgers bij politiek en bestuur te verbeteren. Als voormalig minister voor bestuurlijke vernieuwing was De Graaf begin deze eeuw zelf betrokken bij enkele van die plannen.

Middenweg
Gemeenten werken met verschillende participatie-initiatieven om inwoners weer meer te betrekken bij het lokaal bestuur, van lokale referenda tot burgerpanels. ‘Iedereen is zoekende hoe die maatschappelijke democratie zich verhoudt tot de formele, politieke democratie,’ zegt De Graaf. ‘Dat is een heel ingewikkelde, maar mooie uitdaging. We hebben de juiste oplossing nog niet gevonden.’
Het is daarbij zoeken naar de juiste middenweg. De gemeenteraad kan de door Thorbecke gegeven grondwettelijke bevoegdheden niet zomaar uit handen geven. De Graaf: ‘Maar de reflex om dan maar burgerparticipatie af te wijzen omdat die zou schuren met de spelregels van de formele democratie, is ook niet juist.’
De Raad van State heeft wel meermalen gewezen op de spanning die kan ontstaan tussen de verwachtingen die burgers hebben bij burgerberaden en de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de gemeenteraad, zegt De Graaf. ‘Maar je moet op zoek gaan naar wat wél kan. Dat experiment moet je niet schuwen.’