dinsdag 6 december 2022

In deze 10 Q&A's behandelen we een aantal basisvragen over de BOPA. Ook gaan we in op de veranderingen door de komst van de Omgevingswet.

Binnenkort voegen we nog meer vragen toe. Hierin behandelen we onder meer waarvoor een BOPA kan worden ingezet en hoe het verlenen of weigeren van een BOPA verloopt. Ook zullen we ingaan op de verhouding tussen de BOPA en het maatwerkvoorschrift.

1. Wat is een BOPA?

De afkorting BOPA staat voor een Buitenplanse OmgevingsPlanActiviteit.

Er zijn twee situaties waarin een initiatief valt onder het begrip BOPA:

  1. Het omgevingsplan bevat een vergunningplicht voor het initiatief. De vergunning kan niet binnenplans verleend worden, omdat het initiatief niet past binnen de beoordelingsregels die voor deze vergunningplicht in het omgevingsplan staan.
  2. Het omgevingsplan bevat geen vergunningplicht voor het initiatief, maar het initiatief is in strijd met algemene regels in het omgevingsplan.

In beide situaties is het initiatief in strijd met regels in het omgevingsplan. Het kan alleen ‘buitenplans’ worden vergund met een BOPA-omgevingsvergunning. Voorwaarde daarvoor is dat het past binnen de beoordelingsregels voor een BOPA-omgevingsvergunning die in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan.

In het spraakgebruik wordt de afkorting BOPA zowel gebruikt voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit op zich, als voor de omgevingsvergunning voor een BOPA. Ook in deze vraag en antwoord gebruiken we kortheidshalve vaak BOPA voor de BOPA-omgevingsvergunning. Soms gebruiken we BOPA ook voor de BOPA-activiteit op zich. terug naar boven

2. Wat zijn voorbeelden van een BOPA?

Voorbeeld van de eerste situatie uit vraag 1: een initiatief dat niet binnenplans vergund kan worden

In een omgevingsplan zou een binnenplanse vergunningplicht kunnen staan dat het in een bepaald gebied verboden is om zonder omgevingsvergunning de nokhoogte van gebouwen hoger dan 10 meter te maken. In dat omgevingsplan staan dan ook de beoordelingsregels waaraan een aanvraag voor een hogere nokhoogte getoetst moet worden. Hierin kan bijvoorbeeld staan dat zo'n hogere nokhoogte vergund kan worden als dit niet leidt tot onevenredige hinder of uitzichtverlies voor omliggende percelen, maar hooguit tot 11 meter.

Als een initiatiefnemer dan een nokhoogte van 12 meter aanvraagt, kan dat sowieso niet binnenplans vergund worden, omdat de aangevraagde hoogte meer is dan 11 meter.

Het bevoegd gezag kan vervolgens beoordelen of deze aanvraag buitenplans, dus als BOPA, wel vergund zou kunnen worden. Hiervoor gelden andere beoordelingsregels. Deze staan in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

Voorbeeld van de tweede situatie uit vraag 1: een initiatief waarvoor geen vergunningplicht in het omgevingsplan staat, maar waarbij sprake is van strijd met algemene regels in het omgevingsplan

In een omgevingsplan kan voor een bepaald gebied een algemene regel gelden dat daar geen woningen gebouwd mogen worden. Een initiatiefnemer kan dan een BOPA aanvragen om in dat gebied wèl een woning te mogen bouwen. Ook zo'n aanvraag moet getoetst worden aan de beoordelingsregels in het Bkl. terug naar boven

3. Wat is het verschil tussen een BOPA en een binnenplanse OPA? 

Er bestaat ook een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. Daarvan is sprake als voor een initiatief een omgevingsvergunning nodig is op grond van het omgevingsplan en die vergunning verleend kan worden, omdat het initiatief past binnen de bijbehorende beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels staan in het omgevingsplan.

Zowel de binnenplanse als de buitenplanse omgevingsplanactiviteit vallen onder het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ (OPA). Voor de buitenplanse variant wordt de afkorting BOPA gebruikt.

Voor de wettelijke definities van ’omgevingsplanactiviteit’ en ’buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ zie de begrippenlijst van de Omgevingswet (iplo.nl; zie onder Geconsolideerde versies, Omgevingswet). terug naar boven

4. Wat is de juridische grondslag voor de BOPA? 

De juridische grondslag voor de BOPA is de vergunningplicht in artikel 5.1 lid 1 onder a Omgevingswet. Daar wordt bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In de begripsbepalingen van de Omgevingswet staat wat een omgevingsplanactiviteit is en daar valt ook de BOPA onder. Zie ook vraag 3. terug naar boven

5. Welke regels gelden voor een BOPA? 

Een BOPA is een bepaald type omgevingsvergunning, namelijk een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Er zijn daarnaast ook omgevingsvergunningen voor andere activiteiten, bijvoorbeeld de omgevingsvergunning voor een (technische) bouwactiviteit of de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Alleen bij de omgevingsvergunning voor omgevingsplanactiviteiten bestaat er een binnenplanse en een buitenplanse variant. Iets dergelijks bestaat niet bij omgevingsvergunningen voor andere activiteiten.

Omdat een BOPA een omgevingsvergunning is, gelden voor een BOPA ten eerste de algemene regels voor omgevingsvergunningen. Dit gaat onder meer om:

  • de procedure
  • het bevoegd gezag
  • de beoordeling van de aanvraag

Daarnaast zijn er enkele speciale regels die alleen voor de BOPA gelden. Dit gaat onder meer om:

  • de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren
  • de mogelijkheid van participatieverplichting
  • de mogelijkheid van adviesrecht van de gemeenteraad 

terug naar boven

6. Is de BOPA net zoiets als de huidige Wabo-afwijkvergunning?

Onder het huidig recht kennen we voor ruimtelijke ordening de afwijkvergunning van de Wabo. De afwijkvergunning biedt flexibiliteit bij een bestemmingsplan. Met deze vergunning kan een initiatief worden toegestaan dat niet past binnen de regels van een bestemmingsplan.

Onder de Omgevingswet krijgen we de BOPA. Die biedt flexibiliteit ten opzichte van een omgevingsplan. Met deze vergunning kan een initiatief worden toegestaan dat niet past binnen de regels van een omgevingsplan.

Dus ja, de BOPA lijkt sterk op de huidige afwijkvergunning. Maar er zijn ook belangrijke verschillen. Zo is de reikwijdte van de BOPA inhoudelijk breder en verandert de terminologie. Daarnaast zijn er verschillen in de procedure. De reikwijdte komt hieronder bij vraag 7 t/m 9 aan bod. De terminologie behandelen we bij vraag 10. Voor de procedurele wijzigingen voegen we binnenkort vragen toe. terug naar boven

7. Wat is het verschil in reikwijdte tussen de huidige Wabo-afwijkvergunning en de BOPA?

Bij de huidige Wabo-afwijkvergunning gaat het alleen om ruimtelijke ordening. Het gaat alleen om afwijken van een bestemmingsplan.

Met een BOPA kan worden afgeweken van een omgevingsplan. De reikwijdte van een omgevingsplan is breder dan de reikwijdte van een bestemmingsplan: van ruimtelijke ordening naar de hele fysieke leefomgeving. Daardoor kan het bij een BOPA in principe gaan om alle aspecten van de fysieke leefomgeving. Dus niet alleen ruimtelijke aspecten, maar ook milieu, bouwregels, monumentenzorg, standplaatsen, enzovoort. NB: Hierop bestaat een uitzondering; we voegen daar binnenkort een vraag over toe.

Een typisch voorbeeld van de Wabo-afwijkvergunning is een omgevingsvergunning om een agrarisch perceel in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken voor een woonfunctie. Met een BOPA is het bijvoorbeeld ook mogelijk om aan een bedrijf toe te staan om meer geluidbelasting te veroorzaken op omliggende woningen dan is toegestaan volgens de geluidsnormen uit het omgevingsplan. terug naar boven

8. Krijg ik als milieuprofessional ook te maken met de BOPA?

Ja. Zoals bij vraag 7 is toegelicht, kan een BOPA ook worden aangevraagd voor het afwijken van milieuregels in het omgevingsplan. Bij het beoordelen van een dergelijke vergunningaanvraag zal de vergunningverlener milieudeskundigheid nodig hebben.

Ook een milieutoezichthouder kan met de BOPA te maken krijgen. Namelijk als met een BOPA voor een bepaald initiatief is toegestaan om af te wijken van milieuregels in het omgevingsplan. Bijvoorbeeld een bedrijf dat dankzij een BOPA een hoger geluidsniveau mag veroorzaken dan de algemene geluidsnormen in het omgevingsplan. De toezichthouder moet dan controleren op de geluidsnorm in de BOPA, niet op de algemene geluidsnorm in het omgevingsplan. terug naar boven

9.  Wat is het verschil in terminologie tussen de Wabo-afwijkvergunning en de BOPA?

De Wabo gebruikt de termen ‘in strijd met’, ‘afwijken’, ‘binnenplans’ en ‘buitenplans’ op een andere manier dan de Omgevingswet.

Terminologie huidig recht

Op grond van de Wabo kan met een Wabo-omgevingsvergunning worden toegestaan om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan (art. 2.1 lid 1 onder c Wabo). Deze omgevingsvergunning wordt vaak de ‘afwijkvergunning’ genoemd. Onder de Wabo bestaan 3 varianten van dit type omgevingsvergunning (zie art. 2.12 lid 1 onder a Wabo):

  1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking
  2. in de bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) aangewezen gevallen
  3. in overige gevallen, als de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat

Het eerste geval  –  waarbij de Wabo dus de termen ‘afwijken’ en ‘in strijd met’ gebruikt  –  heet onder de Wabo de binnenplanse variant. Het tweede en derde geval heten onder de Wabo de buitenplanse varianten.

Opmerkingen:

  • Het tweede geval zijn de zogenoemde kruimelgevallen. Zie hierover vraag 10.
  • Het derde geval wordt informeel nog wel ‘projectbesluit’ genoemd. Dit is echter een term uit de oude Wet ruimtelijke ordening van vóór 2009. Deze term kunnen we beter achter ons laten, aangezien de Omgevingswet de term ’projectbesluit’ voor iets wezenlijk anders gebruikt. Zie hiervoor de webpagina Projectbesluit op de site van IPLO.

Terminologie Omgevingswet

De Omgevingswet benoemt de binnenplanse OPA als ‘niet in strijd’ met het omgevingsplan. Voor de BOPA spreekt de Omgevingswet van activiteiten die ‘in strijd’ zijn met het omgevingsplan. Zie voor beide de definitie in de begrippenbijlage bij de Omgevingswet (iplo.nl; zie onder Geconsolideerde versies, Omgevingswet). Dezelfde terminologie vind je bijvoorbeeld ook in artikel 8.0a van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). In dat artikel staan de algemene beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsplanactiviteit. terug naar boven

10.  De ‘kruimelgevallen-regeling’ vervalt. Wat betekent dat?

De ‘kruimelgevallen-regeling' is onder de Omgevingswet niet meer nodig en vervalt daarom.

Toelichting

De Wabo kent de zogenoemde 'kruimelgevallen-regeling'. Dit betreft een groep kleinere buitenplanse afwijkingen van het bestemmingsplan. De gevallen waarin de kruimelgevallen-regeling mag worden toegepast zijn aangewezen in het Besluit Omgevingsrecht (Bor) (zie ook vraag 9).

Zowel de kruimelgevallen als grotere buitenplanse afwijkingen kunnen worden vergund met een Wabo-afwijkvergunning. Voor de kruimelgevallen verloopt dit in twee opzichten gemakkelijker dan voor de niet-kruimelgevallen:

  1. Voor de kruimelgevallen wordt de kortere reguliere procedure van 8 weken toegepast, terwijl voor de niet-kruimelgevallen de langere uitgebreide procedure van 6 maanden moet worden doorlopen.
  2. Voor de kruimelgevallen kan volstaan worden met een lichtere motivering, terwijl voor de niet-kruimelgevallen een zogenoemde 'goede ruimtelijke onderbouwing' geleverd moet worden.

Onder de Omgevingswet is de reguliere procedure de hoofdregel voor alle BOPA’s. Ook regelt de Omgevingswet dat voor de kleinere BOPA-gevallen worden volstaan met een relatief lichte onderbouwing. Daardoor is een aparte kruimelgevallen-regeling dus niet meer nodig.

Gemeenten hebben op dit moment vaak 'kruimelgevallen-beleid'. Daarin staat bijvoorbeeld wanneer een kruimelgeval in principe vergund kan worden. Onder de Omgevingswet kunnen gemeenten dergelijk beleid nog steeds gebruiken bij de beoordeling van aanvragen voor de kleinere afwijkingen die voorheen in het Bor werden opgesomd. terug naar boven

De BOPA