Drie keer werd het klassieke staatnoodrecht in Nederland de afgelopen vijftig jaar gebruikt. De eerste keer bij de autoloze zondag in 1973. Daarna in 2020, bij het instellen van de avondklok tijdens de coronacrisis. En vorig jaar zorgde de plotselinge toestroom van vluchtelingen uit Oekraïne, na het uitbreken van de oorlog daar, voor de derde keer dat de noodknop werd ingedrukt. Die laatste twee situaties werd pijnlijk duidelijk dat het staatsnoodrecht aan herziening toe is, zegt onderzoeker staatsrecht Laurens van Apeldoorn van de Open Universiteit. Hij werkte in 2021 mee aan een quickscan van de voorgenomen herzieningen. ‘Achterhaalde procedures en bevoegdheden maakten het staatsnoodrecht onbruikbaar.’ 

Buitenspel
Tijdens de pandemie werd het staatsnoodrecht slechts voor een maatregel wél uit de kast gehaald: de avondklok. Het ging daarbij om de toepassing van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg). Van Apeldoorn: ‘Dat verliep rommelig. Omdat het kabinet eerst overleg pleegde met de Tweede Kamer, rees de vraag of wel echt sprake was van een noodsituatie. De voorzieningenrechter ontkende dit en wees de regeling naar de prullenbak. Die beslissing is weliswaar teruggedraaid door het gerechtshof en de Hoge Raad, maar de episode laat zien hoe lastig het kan zijn om het staatsnoodrecht goed toe te passen.’

Duidelijke afspraken over wie precies leidinggeeft aan een nationale crisis zijn belangrijk, schreef minister Dilan Yeşilgöz-Zegerius van Justitie en Veiligheid in december aan de Tweede Kamer, als toelichting op haar plannen om het staatsnoodrecht te wijzigen. In omstandigheden waarin normale bevoegdheden en structuren niet meer toereikend zijn, moet het geschreven (staats)nood- en crisisrecht houvast bieden. Maar dat was bij de coronacrisis in de eerste maanden niet het geval, herinnert burgemeester Jack Mikkers van ’s-Hertogenbosch zich. Mikkers, tevens voorzitter van de Veiligheidsregio Brabant-Noord: ‘In feite moesten we het land runnen met noodverordeningen vanuit de veiligheidsregio. Die zijn daar niet voor bedoeld. Wij burgemeesters zijn ingesteld op crisissen van twee of drie dagen, dit ging maanden door. Waarbij we pas achteraf politieke toestemming konden vragen.’ 

Wij burgemeesters zijn ingesteld op crisissen van twee of drie dagen, dit ging maanden door

Het democratische overleg stond buitenspel, en dat had op de lange termijn gevolgen voor het vertrouwen van inwoners, denkt Mikkers. De regels die het kabinet via de veiligheidsregio’s uitvaardigde, ontbeerden een ‘lokale toets’. Hierdoor was bijvoorbeeld de anderhalvemeterregel zo technocratisch dat de samenleving in opstand kwam. Dat had ook gevolgen voor de geloofwaardigheid van burgemeesters. ‘We werden een soort uitvoerders van regels die we niet zelf hadden bedacht en die in bepaalde gemeenten ook slecht uitlegbaar waren.’ Hij noemt de regel dat winkels met levensmiddelen wél open mochten en andere zaken niet. ‘Mensen begrepen het niet meer: waarom slijterijen wel en andere winkels niet?’ 

Beleidsbeslissingen
De ervaringen tijdens de pandemie kleuren nu de blik op de modernisering van het staatsnoodrecht, realiseert Mikkers zich. ‘Maar corona moet niet de norm worden bij deze wet, we moeten er met een open blik naar blijven kijken.’ Hij pleit daarbij voor het vasthouden aan de drie bekende bestuurslagen: gemeente, provincie en rijk.

Daarbij noemt hij nadrukkelijk niet het Veiligheidsberaad, dat bij de laatste twee crises een steeds belangrijker rol kreeg. ‘De veiligheidsregio’s zijn er voor de uitvoering, maar op beleidsniveau zouden zij geen grote rol moeten hebben. Dan hebben we een Tweede Kamer van burgemeesters, maar dan zonder democratische legitimatie.’  

Een andere wens van de burgemeester: voorkom dat met de nieuwe noodwet te snel op de noodknop wordt gedrukt. ‘Een noodwet is er echt voor nood. Ik constateer dat het begrip crisis erodeert en dat bijna alles zo wordt genoemd, ook een politieke crisis. Maar wanneer er in het verleden een verkeerde beleidsbeslissing werd genomen, is dat geen crisis. De asielcrisis en de stikstofcrisis vinden niet plotseling plaats, die hadden politici kunnen voorzien. Gebruik voor dergelijke situaties straks dus geen noodwet.’

Voorwaarden
Hoe het staatsnoodrecht gaat uitpakken voor lokaal bestuurders, is koffiedik kijken, denkt staatsrechtdeskundige Van Apeldoorn. Maar als crises zich steeds vaker buiten gemeentegrenzen voltrekken, is het waarschijnlijk dat de centrale overheid vaker bevoegdheden bij burgemeesters zal wegnemen. 

De coronawet verhield zich op geen enkele manier tot het bestaande systeem

Tegelijkertijd ligt ook het omgekeerde in lijn der verwachting. Dat burgemeesters méér taken op hun bordje krijgen, bijvoorbeeld bij het transport, de opvang en de verzorging van vluchtelingen.
Dat was het geval bij de start van de oorlog in Oekraïne, komende week een jaar geleden. Duizenden mensen gingen op de vlucht, dankzij de noodwet konden burgemeesters snel handelen. Mikkers: ‘Het rijk creëerde de voorwaarden waardoor het voor gemeenten veel makkelijker werd om Oekraïners op te vangen. We hoefden niet na te denken over de status, mensen mochten direct werken en het onderwijs kon veel sneller worden geregeld.’

Maar nu de situatie langer duurt, is de noodwet geen logische keuze meer, vindt hij. ‘We zijn nu bijna een jaar verder, het wordt tijd dat de opvang weer onder het reguliere beleid gaat vallen.’ Het kabinet werkt inmiddels aan een tijdelijke wet die de opvang van Oekraïense vluchtelingen een juridische basis moet geven buiten het noodrecht.

Geflanst
In tegenstelling tot Van Apeldoorn, denkt noodrechtdeskundige Adriaan Wierenga van de Rijksuniversiteit Groningen dat de vernieuwing van het staatsnoodrecht de bevoegdheden van de burgemeester niet verder zal uithollen. ‘Vergeet niet: we hebben het hier over uitzonderlijke gebeurtenissen, een noodtoestand.’ Bij alle discussies over de herziening wordt over het hoofd gezien dat de basis van het noodrecht toch echt bij de burgemeester ligt, stelt hij. ‘Die is verantwoordelijk bij alle lokale rampen en crises, hij is opperbevelhebber bij rampen.’ 

Als het gaat om de positie van burgemeesters, ziet Wierenga net als Mikkers eerder een bedreiging in de Wet veiligheidsregio’s. Het idee achter de wet uit 2010 was dat meer crises regionaal zijn. Maar de veiligheidsregio’s trekken steeds meer bevoegdheden naar zich toe, de burgemeesters hebben het nakijken. Dat was te merken bij de coronawet die er uiteindelijk pas eind 2020 kwam en die volgens Wierenga door de rijksoverheid ‘in elkaar geflanst’ was. ‘De coronawet verhield zich op geen enkele manier tot het bestaande systeem.’

Ook kijkt hij enigszins meewarig naar het ‘sleutelen aan het oude staatsnoodrecht’ waarmee Justitie nu bezig is. Volgens hem is een andere vraag veel urgenter: moeten we niet toe naar een eenvoudiger systeem? Waarbij de burgemeester aan zet is, tenzij een probleem de gemeentegrenzen overschrijdt? ‘Een noodrechtsysteem met open bevoegdheden zodat er snel en daadkrachtig kan worden opgetreden.’  Voorlopig komt het daar niet van, verwacht Wierenga. ‘Dat vraagt om visie, iets wat ik bij het huidige kabinet weinig zie.’

Te laat
Of het nu gaat om kunstmatige intelligentie of zelfrijdende auto’s – de wetgeving komt altijd te laat, beseft burgemeester Jack Mikkers. Zo kan het ook nog jaren duren voor de nieuwe noodwet er is. Juist vanwege de onvoorspelbaarheid van noodsituaties denkt ook hij dat de nieuwe wet moet uitgaan van ‘basiswaarden’ en ‘uitgangspunten’ die snel handelen mogelijk maken. Niet alles invullen dus, en al helemaal niet een vorige nationale noodsituatie als uitgangspunt nemen. ‘Het kenmerk van een crisis is immers dat je moet optreden in een situatie die je niet van tevoren hebt kunnen voorzien.’