De energietransitie, waaronder het aardgasvrij maken van bestaande woningen, kan niet zonder gemeenten. Hetzelfde geldt voor het economisch herstel na corona, de digitalisering, de bouw van een miljoen woningen en het vergroenen van de binnensteden, allemaal enorme operaties waarvoor Nederland de komende jaren aan de bak moet. Mét gemeenten, want zonder die lukt het niet.
Maar die gemeenten hebben de hakken in het zand gezet. In februari stemden ze op de Algemene Ledenvergadering van de VNG massaal voor een resolutie waarin staat dat eerst de structurele tekorten in het sociaal domein moeten worden opgelost door een verhoging van het gemeentefonds. Dat eerst de opschalingskorting van tafel moet. En dat er genoeg geld komt voor alle taken die nu naar de gemeenten zijn gedecentraliseerd en die in de toekomst nog zullen volgen.

Loopgraven

Mensen die al lang meelopen in het openbaar bestuur bevestigen het: niet eerder betrokken overheden hun loopgraven met zo’n grimmige verbetenheid. Gemeenten lopen aan tegen de grenzen van hun mogelijkheden; de bodem van hun schatkist wordt zichtbaar en het rijk houdt de hand op de knip omdat dat nu eenmaal in het regeerakkoord is afgesproken. Tussen de loopgraven ligt een niemandsland dat straks het speelveld wordt van de partijen die een nieuw kabinet in elkaar gaan timmeren. Ligt er straks een coalitieakkoord waarin gemeenten niet fors tegemoet worden gekomen, dan heeft het nieuwe kabinet een probleem, zegt de VNG. Dan doen gemeenten dus even niet meer mee, dan zoekt Den Haag het zelf maar uit.
Of de soep straks ook zo heet wordt gegeten, moet nog blijken. Maar stel nou eens dat rijk en gemeenten er inderdaad niet in slagen nieuwe afspraken te maken om de grote maatschappelijke uitdagingen samen aan te pakken, wat dan? Kan het rijk dan tegen de VNG zeggen: dan doen we het zelf wel? Of kan het, met een beroep op het landsbelang of de internationale verplichtingen, gemeenten het mes op de keel zetten en dwingen mee te werken, zoals een provincie een gemeente kan overrulen met een aanwijzing of een inpassingsplan? 

Alle bulldozers bestellen, dat kan het rijk niet

Technisch kan het rijk gemeenten aan de kant schuiven, denkt Geerten Boogaard. Hij is bijzonder hoogleraar decentrale overheden en bekleedt de Thorbeckeleerstoel aan de Universiteit Leiden. Maar realistisch is dat niet. ‘Gemeenten hebben de uitvoeringskracht, het rijk heeft domweg de capaciteit niet om het zelf te doen. Alle bulldozers bestellen, de onteigeningsprocedures doen, bestemmingsplannen opstellen en dan windmolens kopen, dat kan het rijk niet. Het is ook niet verstandig. Een wethouder die windmolens plaatst, is twee keer zo effectief als wanneer iemand uit Den Haag dat doet. Dan is er geen draagvlak. Dus theoretisch ligt er een bazooka in het schuurtje, maar daar kun je niet alle gemeenten tegelijk mee afschieten.’

Jeugdzorg

De relatie is nu ongelijkwaardig. Al het geld komt van het rijk, de gemeenten moeten het uitvoeren. Boogaard: ‘Gemeenten hebben ook wel veel laten liggen. Het enthousiasme waarmee ze de Jeugdwet omarmden, is achteraf slecht te volgen. Het is mij ook niet duidelijk waarom ze nu de inburgeringswet weer accepteren. De VNG had dat beter niet kunnen doen, of ook hierbij moeten zeggen: we doen niet mee, zolang de problemen met de Jeugdwet niet zijn opgelost.’
Tegelijkertijd is een goede organisatie van middelen en belangen nodig. ‘Als niet wezenlijk wordt geknutseld aan de organisatie van de belangen, dan zullen de scheve relaties nooit helemaal worden rechtgetrokken. Wie heeft er nu in Den Haag een wezenlijk belang bij luisteren naar gemeenten? Je moet ze beleefd aanhoren, over de bol aaien en af en toe een paar miljoen toewerpen, zoals nu voor de jeugdzorg weer is gebeurd. Maar daarmee neem je gemeenten niet serieus. 600 miljoen voor zielige kinderen, maar hoeveel steun ging er naar de KLM om die overeind te houden tijdens corona?’
Het geeft te denken dat gemeenten met de pet in de hand moeten leuren in Den Haag. ‘Bij een kabinet dat zegt: sorry, we zijn demissionair dus we kunnen nu weinig voor je doen. Maar intussen wel een miljard uitgeven aan fieldlab-evenementen, maar niet aan jeugdzorg. Overigens is meer geld niet een structurele oplossing voor de problemen in de jeugdzorg. Maar dan nog ga je niet zo met de gemeenten om.’

Laat de senaat óók kiezen door de 8600 gemeenteraadsleden

Eerste Kamer

Wat volgens Boogaard zou helpen, is een machtige instantie in Den Haag die ook echt een belang heeft om gemeenten serieus te nemen. De Eerste Kamer bijvoorbeeld. ‘Laat de senaat óók kiezen door de 8600 gemeenteraadsleden. Nu wordt de Eerste Kamer gekozen door 570 statenleden. Statenverkiezingen worden nu al gedomineerd door landelijke belangen. Aan het laatste debat voor de verkiezingen deden alleen landelijke kopstukken mee. Daar zul je op enig moment iets aan moeten doen. Als je straks een Eerste Kamer hebt met leden van wie het politieke voortbestaan letterlijk afhankelijk is van gemeenteraadsleden, zal die gevoelig zijn voor het belang van gemeenten. Moet je eens zien hoeveel steun er dan opeens is voor de jeugdzorg.’

In het Groningse provinciehuis volgt de commissaris van de Koning (en oud-wethouder van Groningen) René Paas de discussie tussen gemeenten en kabinet nauwlettend. Hij heeft zo zijn bedenkingen bij decentralisaties. Die leveren doorgaans alleen maar méér regelgeving op, in plaats van dat ze het simpeler maken. Als Divosa-voorzitter was hij nauw betrokken bij de Participatiewet. ‘Maar dat was helemaal geen decentralisatie. Taken die gemeenten al deden, werden alleen maar voorzien van veel extra instructies. Paul Frissen introduceerde toen het dochters-op-kamers-syndroom: ze krijgen nooit zoveel aandacht als het eerste jaar dat ze op kamers gaan. Het rijk heeft gemeenten ook niet kunnen loslaten. Nog altijd ontstaat er in Den Haag opwinding als gemeenten dingen verschillend aanpakken. Ja, dat hoort erbij als je decentraliseert, dan is een inwoner van Amsterdam niet hetzelfde als van Amstelveen. Met klachten ga je dan naar de gemeenteraad, die gaat erover.’

De liefde voor gemeenten was betaalde liefde

Grondrechten

Paas was destijds ontroerd door de warmte waarmee het kabinet sprak over gemeenten. ‘Tot ik de financiële paragraaf bij de decentralisatie las, toen kreeg ik door dat de liefde voor gemeenten betaalde liefde was. Wel de taken, niet de middelen. Begrijpelijk, het kabinet zat in grote geldnood en de gemeenten zeiden: wij kunnen het voor minder geld. Het is een collectief overheidsprobleem. Maar dat mag je niet zo laten.’
Het kabinet moet goed nadenken of het zijn prioriteiten in de begroting wel goed op orde heeft, zegt Paas. ‘Van de hele begroting van 360 miljard euro gaat een tiende naar het decentraal bestuur. Het rijk moet zich afvragen of zijn prioriteiten moeten prevaleren boven die van provincies en gemeenten. We hebben het over grondrechten. Sociale zekerheid is een grondrecht. Als je dat uitbesteedt aan gemeenten in het besef dat er niet genoeg geld is en je laat die situatie tóch in stand, dan tast je grondrechten aan. Sociale zekerheid is ook een belofte, de belofte dat we mensen niet laten zakken als het in het leven tegenzit.’
Uiteindelijk komt het aan op de kwaliteit van de uitvoering. ‘Als je te lang moet wachten op jeugdzorg, voor jongeren met flinke problemen, dan is dat hartverscheurend. Echte mensen met echt leed mogen rekenen op de overheid die ze niet laat zakken.’

Andere afweging

Dáár zou het volgens Paas over moeten gaan. ‘Gemeenten hebben nauwelijks een eigen belastinggebied. Ze kunnen op hun kop gaan staan, maar de middelen zijn niet toereikend voor hun taken. Het sluitend maken van de begroting betekent voor veel gemeenten dat ze het tafelzilver moeten verkopen en dat hun vermogenspositie wordt uitgehold. Als gemeenten zo vel over been zijn dat ze hun taken niet kunnen uitoefenen, dan moet je dat oplossen. Mensen zijn afhankelijk van de prestaties van hun overheid om de hoek, dat is de gemeente. Er is geen alternatief. Daarom moet je in de rijksbegroting tot een andere prioriteitstelling kunnen komen.’
Dat is volgens Paas ook wat VNG-voorzitter Jan van Zanen bedoelt als die voorwaarden stelt aan de medewerking van gemeenten aan grote maatschappelijke opgaven. ‘Hij raakt aan de kern, rijksbeleid is niet uitvoerbaar als gemeenten en provincies niet in staat zijn hun taken netjes te vervullen. Ik denk dat hij het gebruikt als drukmiddel om te zeggen: geacht rijk, maak eens een andere afweging.’
En ja, in theorie kan het rijk de decentrale overheden passeren als het dat nodig acht. ‘Het bestuur van dit land is nogal hiërarchisch geregeld. De juridische gereedschapskist van de provincie bevat ook nogal wat grof gereedschap waarmee je aan de slag kunt richting gemeenten, maar als die de middelen niet hebben om hun problemen op te lossen, voelt het erg misplaatst om dat te gebruiken. Als je één overheid bent, kun je niet zeggen: we zitten in een lekkende boot, maar het gat zit gelukkig niet aan onze kant.’