Sinds de kredietcrisis in 2008, toen ze aanzienlijk op hun grondposities verloren, voeren veel gemeenten een passieve grondpolitiek. Ze treden regulerend op, maar laten de aankoop van grond en de verdere bouw aan marktpartijen over en blijven zo ver mogelijk weg van financiële risico’s. De tijden zijn veranderd, stelde minister Hugo de Jonge (volkshuisvesting en ruimtelijke ordening) vorig jaar in zijn Kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid. Vanwege de urgente woningbouwopgave en de versnelling die nodig is, is de noodzaak toegenomen dat gemeenten weer een actief grondbeleid voeren. Zij kunnen namelijk beter sturen op woningbouw als de grond in hun bezit is.
Volgens De Jonge valt er voor gemeenten veel te bereiken met het bestaande instrumentarium, bijvoorbeeld door het inzetten van het voorkeursrecht. De eigendomsposities bevriezen dan en de gemeente is de eerste kandidaat om de grond te kopen. Dit gaat ook prijsopdrijving tegen. De minister adviseert gemeenten ook al tijdens de onderhandelingen met grondeigenaren een onteigeningsprocedure te starten. Ze winnen dan tijd, voor als de onderhandelingen stuklopen. Grond kan zo sneller beschikbaar komen.
Grondverwerving is voor gemeenten geen makkelijke klus. Onderhandelingen met grondeigenaren vergen een lange adem. Vaak is de eigendom in een gebied versnipperd. Grond is bovendien duur. Daardoor blijft er weinig financiële speelruimte over om te investeren in de verdere ontwikkeling van het gebied, denk aan infrastructuur en het realiseren van een klimaatbestendige omgeving. In zijn brief erkende De Jonge dat gemeenten over onvoldoende geld beschikken. Daarom wil hij experimenteren met financiële arrangementen, waarin rijk en gemeenten samen grond voor woningbouw verwerven. Ook wil de minister onderzoeken welke ingrepen er mogelijk zijn bij de waardebepaling van grond.

We kunnen niet onbeperkt investeren

Doorstroming
Wethouder Jean-Paul Hageman (Algemeen Belang Groot Hulst) van Hulst is voorstander van een actieve grondpolitiek. ‘Volkshuisvesting is leidend, het grondbeleid moet sturend zijn. Je kunt als gemeente betere afspraken maken over welk areaal aan woningen er moet komen. De interesse in een woning hier is groot, ook vanuit België. Het liefst hebben we dat de eigen bevolking grond koopt. Met de woning die ze verlaten, komt de doorstroming op gang. Bij een passief grondbeleid heb je daar minder invloed op.’
In zijn uitgestrekte gemeente, die het hele oostelijke deel van Zeeuws-Vlaanderen beslaat, loopt een tiental bouwprojecten van uiteenlopende omvang, van enkele bouwkavels tot een paar honderd woningen. De helft ervan is nog onderweg. Om de benodigde grond te verwerven, maakt de gemeente regelmatig gebruik van het voorkeursrecht.
‘We hebben zo veel grond kunnen kopen bij een grote uitleglocatie’, zegt Hageman. ‘Alleen blijft het maatwerk. In het buitengebied en de kernen is meer mogelijk dan in de stad Hulst. Ook kunnen we niet onbeperkt investeren.
‘En er is het risico dat je je grond naar landbouwwaarde moet afboeken, doordat de looptijd van plannen vertraging oploopt en de grond niet op tijd voor uitgifte beschikbaar komt. Ik ken veel gemeenten die zo in grote financiële problemen zijn gekomen. De termijnen voor het voorkeursrecht zijn erg krap. Alle regelgeving zorgt voor ellenlange procedures. Eigenlijk gaat het niet meer.’

Procedures
Jan Pieter van der Schans (CDA), wethouder in Ede en bestuurlijk portefeuillehouder grondzaken bij de VNG, heeft ook zijn bedenkingen. ‘Als ik zie welke procedures gemeenten moeten doorlopen in de periode dat het voorkeursrecht geldt en de beperkte termijn van drie jaar die de wet geeft tot aan het omgevingsplan, dan verhoudt zich dat lastig tot elkaar.’ Rek de termijn op naar zes jaar, zodat je gemeenten beter in staat stelt om de rol van actieve grondpolitiek ook gestand te kunnen doen, bepleit Van der Schans dan ook. Al meteen bij de grondonderhandelingen met een onteigening starten is een slecht idee, stelt hij. ‘Als je zo’n procedure meteen op tafel legt, sla je daar het normale onderhandelingstraject en de samenwerking met partijen mee dood. Voor het draagvlak is dit funest.’

Risico’s
Begin februari stelde de VNG de Position Paper Grond vast. Het stuk werd in december al onderschreven door de Vereniging van Grondbedrijven (VvG). Van der Schans juicht het toe dat gemeenten zich actiever begeven op de grondmarkt. Wel moet geregeld worden dat gemeenten de risico’s die erbij horen, goed kunnen behappen. Anders is het voor hen onmogelijk deze rol daadwerkelijk te pakken. Het juridisch instrumentarium zoals het destijds aan gemeenten is aangeboden, aldus de gezamenlijke visie, past niet meer bij de huidige tijd. ‘De procedures moeten veel overzichtelijker en minder complex worden’, betoogt Van der Schans. ‘De instrumenten zijn te beperkt en juridisch zijn ze heel zwak. Aanpassingen zijn onvermijdelijk, als je als rijk wilt dat gemeenten dwingender gaan sturen.’

Waarde
Dat grond zo duur is, heeft een reden: de eigenaar van de grond krijgt boven op de huidige waarde van zijn perceel ook de waarde van het toekomstig gebruik. Dit werkt eveneens grondspeculatie in de hand. In hun position paper pleiten VNG en VvG ervoor de waardeontwikkeling van grond ook aan gemeenten ten goede te laten komen. Dat kan onder meer met de invoering van een planbatenheffing voor percelen die vanwege de ontwikkelplannen van de gemeente in waarde stijgen, en door de huidige taxatierichtlijnen aan te passen. De prijs van een stuk grond wordt nu mede bepaald aan de hand van de verkoopprijs van nabijgelegen percelen. Deze comparatieve methode leidt tot prijsopdrijving.

Gemeenten bouwen geen woningen voor zichzelf

Dit zijn beslist geen onterechte eisen, vindt Van der Schans. ‘Grondbezit is goed beschermd, en dat hoort ook zo. Alleen is het niet de gemeente die daar iets mee wil. Het is nodig om maatschappelijke vraagstukken, in dit geval de woningnood, van een antwoord te voorzien. Gemeenten bouwen geen woningen voor zichzelf. We bouwen woningen voor starters, gezinnen en senioren.
‘Grondeigenaren krijgen nu een prijs die meerdere malen de waarde overstijgt. Voor gemeenten wordt het steeds moeilijker om dan ook de inspanningen te bekostigen die later nodig zijn om er een woonwijk van te maken. Er is een nieuw evenwicht nodig tussen de waardevermeerdering die je aan een eigenaar geeft en het geld dat nodig is voor de wijk. Ik vind dat we nu heel ver gaan in het eerste en dat de kosten die voor het tweede nodig zijn, allemaal op het bordje van gemeenten liggen. Dat is raar. Grondspeculanten kunnen geld verdienen en de gemeente moet de achterkant van het project financieren. Daarom is het noodzakelijk om aan de voorkant scherper de waarde van de grond te bepalen en grondspeculanten niet eindeloos hun gang te laten gaan.’

Risico’s
Van der Schans vindt het positief dat het rijk weer meer aan het stuur wil zitten en een grotere bijdrage wil leveren aan de volkshuisvesting en de maatschappelijke opgaven die we daarbij hebben. Tegelijkertijd verlangt diezelfde manier van sturen heel veel van de capaciteit van gemeenten. Neem de verantwoordingseisen die gepaard gaan met aanvragen voor financiering om een woningbouwproject sneller van de grond te krijgen. ‘Dat kost veel capaciteit die wij dan niet elders in kunnen zetten. Dus rijk, kijk uit waar je op stuurt, anders gooi je misschien het kind met het badwater weg. Dan geef je een hand, maar neem je er ook weer een terug en dat is weinig effectief.’
In Hulst is wethouder Hageman niet ontevreden over de financiële steun van het rijk. ‘We hebben veel subsidies binnengehaald, ook voor infrastructurele maatregelen, maar eigenlijk zou er structureel ondersteuning moeten zijn, anders lukt het gewoon niet. Starters kunnen we nog onvoldoende bieden en het is steeds lastiger om betaalbare woningen te realiseren. De uitgifteprijs is hier weliswaar lager dan in de Randstad, maar de bouwkosten zijn ook hier flink gestegen. Bovendien bouwen we niet in grote aantallen, dus grote institutionele beleggers lopen bij ons de deur voorbij.’