Regels zijn nodig, maar we zitten erin vast, zegt Boukje Keijzer. Zij houdt zich al twintig jaar bezig met de relatie tussen overheid en samenleving en ontwikkelde een eigen methodiek om die te verbeteren. Centraal daarin staan de regels, en vooral de rek die daarin zit. Vorig jaar schreef ze er een boek over: De regels en de rek. Haar aanbevelingen zijn nu relevanter dan ooit, nu de overheid op alle niveaus zoekt naar manieren om het verloren contact met de samenleving terug te vinden.
Keijzer houdt van regels. Ze zijn nodig om processen te stroomlijnen, fraude te voorkomen, iedereen gelijk te behandelen, zaken sneller voor elkaar te krijgen. Maar we zijn erin doorgeschoten: ‘Als mensen regels niet goed begrijpen, of wanneer ze niet bijdragen aan iets waarvoor ze bedoeld waren, dan ben je niet goed bezig.’
In haar werk komt Keijzer veel ambtenaren tegen die zeggen dat ze last hebben van de regels. ‘Dan vraag ik altijd: over welke regel heb je het eigenlijk, en bestaat die echt of neem je dat alleen maar aan, waar staat die dan? Dan gaan ze het opzoeken en blijkt de regel vaak onvindbaar, of er staat iets anders dan ze denken.’

Over welke regel heb je het eigenlijk, en bestaat die echt?

Betere regel

Een tweede vraag die gemeenten voor zichzelf zouden moeten beantwoorden, is: wat probeert de regel eigenlijk te regelen? ‘Er zijn bijvoorbeeld heel veel regels gemaakt om de veiligheid te vergroten, maar die zijn zo complex dat alleen specialisten ze nog begrijpen en mensen zich er niet meer aan houden. Regels zijn belangrijk, maar ze moeten altijd gericht zijn op het overeind houden van het doel dat je beoogt. Je moet ze ook weer niet zó ver oprekken dat je het kind met het badwater weggooit. Het gaat erom te zoeken naar de ruimte om het doel van de regel overeind te houden op een manier die minder tijd kost, minder omslachtig is en beter wordt begrepen. Soms betekent dit dat je een regel moet toevoegen omdat de bestaande regels heel onduidelijk zijn, of elkaar tegenspreken. Maar meestal is het een kwestie van ontregelen, door regels weg te halen, aan te passen of er op een andere manier naar te kijken.’
Regels worden door de overheid ook wel eenzijdig uitgelegd. ‘Eenzijdige rek’, noemt Keijzer dat. ‘We maken afspraken met elkaar en als de burger zich er niet aan houdt, zijn de sancties groot. Maar als de overheid zich er niet aan houdt, zitten daar geen sancties aan vast. Daarom vinden mensen de overheid vaak onbetrouwbaar, of unfair.’
Terwijl, zegt ze, het vaak om mensen in kwetsbare situaties gaat. ‘Voor sommigen hangt letterlijk hun levensgeluk af van regels, dat geldt niet voor de overheid. Als je daarmee te maken hebt, voelt dat onmachtig. Dat is een heel naar gevoel. Je komt dan in een systeem terecht dat niet altijd iets positiefs oplevert. Zeker niet waar het regels betreft die ervoor moeten zorgen dat je iets zou moeten krijgen, een uitkering of een vorm van ondersteuning.  Maar als je dan nét de verkeerde dingen doet, is de val extra groot omdat je al zo kwetsbaar bent.’

Voor sommigen hangt letterlijk hun levensgeluk af van regels

Keijzer ziet wel een kentering. ‘Carola Schouten bijvoorbeeld, de minister voor Armoedebeleid, zie ik nu echt anders opereren. Zij begrijpt dat je niet mag verwachten van mensen dat ze je vertrouwen, als uit alles blijkt dat de overheid jou niet vertrouwt.’ De toeslagenaffaire zorgde voor een schokgolf, die ook lokaal bestuurders deed opschrikken. ‘Ik zie wethouders die nu zeggen: dit is een inhumane regel, wij gaan het in onze stad anders doen. Dat zijn wel bijna altijd bestuurders van een grote stad. In een middelgrote of kleine gemeente moet je als lokaal bestuurder van heel goeden huize komen om tegen het landelijk beleid in te gaan.’

Regelruimteparadox

In regels moet altijd rek zitten, is een van de stellingen van Keijzer. ‘Ik noem dat de regelruimteparadox. Er is geen ruimte zonder regels, want je hebt altijd een kader nodig waarbinnen je je vrij kunt voelen om je professionele autonomie vorm te geven. Andersom heb je ook altijd rek in een regel nodig. Die twee dingen zijn onlosmakelijk aan elkaar verbonden.’
Dat vraagt lef van ambtenaren, die in hun contact met inwoners moeten durven omgaan met de rek in de regels, zonder bang te zijn daar door de wethouder op te worden afgerekend. Keijzer constateert dat daar meer ruimte voor komt. ‘Leidinggevenden en wethouders moeten beseffen dat zij specialisten in dienst hebben die ergens verstand van hebben, meer dan zijzelf. Maak daar gebruik van.’
‘Ik roep professionals altijd op om die ruimte, die rek te benutten’, zegt Keijzer. ‘Als je die rek toepast vanuit de bedoeling van de regels, dan kun je een eind komen. Maar je moet je rug recht houden, en een bestuurder achter je hebben die bereid is te zeggen: laten we het in de geest van de regels doen, en laten we vooral een precedent scheppen.’

Koekoeksklokparticipatie

Uiteraard hebben de uitvoerders van beleid in hun gesprekken met inwoners rekening te houden met de gemeentelijke kaders, of dat nou een beperkt budget is of een raads- of collegeprogramma. ‘Dat is ook niet erg, zolang je er transparant over bent. Wanneer je als gemeente hebt uitgesproken dat je een groene, duurzame stad wilt zijn, dan is dat een heel belangrijke waarde en een kader waarbinnen je het gesprek moet aangaan. En wanneer in de raad is afgesproken dat ergens huizen moeten komen, durf dan ook tegen omwonenden te zeggen: sorry, die woningen gaan we bouwen, maar hoe kunnen we ervoor zorgen dat we samen met jullie oplossingen kunnen vinden voor jullie zorgen en behoeften?’
Samen met de inwoners zoeken naar de rek in de regels, dat is de opdracht voor de moderne overheid. Dat gaat wel wat verder dan wat nog niet eens zo heel lang geleden de gangbare praktijk was: een hoorzitting organiseren waar inwoners kennis kunnen nemen van een al uitgewerkt plan en er hun zegje over kunnen doen, en vervolgens niets meer horen. De socioloog Frans Soeterbroek introduceerde hiervoor de term ‘koekoeksklokparticipatie’: de overheid die te lang alles binnenskamers houdt en dan als een koekoek eventjes naar buiten komt om de burger te horen en dan gauw weer naar binnen gaat. Dat is, zegt Keijzer, ook wel het risico van de Omgevingswet. ‘Participatie van belanghebbenden is daarin verplicht, maar dat zou je heel minimaal kunnen invullen.’

Ik geloof oprecht dat plannen er beter van worden als mensen daarover mee kunnen denken

Kennis benutten

Keijzer vindt het een opdracht voor gemeenten om mensen echt te betrekken. ‘Ik geloof oprecht dat plannen er beter van worden als mensen daarover mee kunnen denken. Benut de kennis die in de samenleving zit. Je kunt als ambtenaar wel denken dat jij dé specialist bent, maar in jouw dorp woont misschien wel iemand die hetzelfde werk als jij doet, in een andere gemeente. Het betrekken van mensen die over kennis beschikken, of passie hebben voor een onderwerp – daar is nog wel een wereld te winnen.’
Dat mensen verschillende belangen hebben die met elkaar kunnen concurreren, wil niet zeggen dat ze er niet samen uit kunnen komen. ‘Bewoners zijn heel goed in staat die belangen te wegen en willen ze er echt samen uitkomen. Er zijn altijd oplossingen te vinden. Alleen, je moet het ze wel vrágen. Soms onderschatten we bewoners, ze zitten er echt niet altijd alleen voor hun eigen belang. En als ze het niets eens worden, dan is er een gemeenteraad die de belangen op een ander niveau weegt. Echt, als je je verdiept in al die regels die beperkend aanvoelen, blijkt er altijd veel meer mogelijk te zijn dan je denkt.’