Marcel Becker is universitair hoofddocent wijsgerige ethiek en politieke filosofie aan de Nijmeegse Radboud Universiteit. Hij is een van de sprekers op de Juridische Tweedaagse van de VNG, begin oktober in Ermelo. Zijn stelling is dat een gemeente­jurist in het werk onvermijdelijk te maken krijgt met ethische vraagstukken. Hoe gaat de jurist daarmee om, hoe ver­­houdt de ethiek zich tot het politieke, organisatorische en juridische domein? Wat is de functie van ethiek in het openbaar bestuur, hoe draagt ze bij aan de kwaliteit daarvan?
Het lijkt zo eenvoudig: in Nederland wordt iedereen in gelijke gevallen gelijk behandeld. Een belangrijke rechtsstatelijke waarde, vastgelegd in het eerste artikel van de Grondwet. Het is de bodem onder een fatsoenlijk openbaar bestuur. Maar in de dagelijkse praktijk wordt niet iedereen gelijk behandeld. ‘Stel dat de norm voor een gesprek aan de balie van het gemeentekantoor 10 minuten is. De ambtenaar achter dat loket moet iedereen gelijk behandelen. Maar aan wie geeft de ambtenaar meer tijd: aan de burger die amper Nederlands spreekt en moeilijk kan aangeven wat er aan de hand is, of aan die hyperassertieve burger die nauwelijks uitleg nodig heeft?’
Aan die eerste natuurlijk, daar zal geen discussie over zijn, zegt Becker. ‘Dus die notie van gelijke behandeling vraagt er tegelijk om dat je verschil maakt tus­sen de ene en de andere situatie. Het woordje gelijkheid is niet zo simpel in de alledaagse subtiliteit van het werk. Het vraagt ethisch besef van de ambtenaar, hoe daarmee om te gaan.’

Het woordje gelijkheid is niet zo simpel in de alledaagse subtiliteit van het werk

Spanningsveld

Er zal altijd een spanningsveld zijn tussen de juridische aspecten van het werk, en de ethische. Wat volgens het wetboek of de regeltjes correct is, is dat niet per se ook volgens de ethiek. 
Neem de zaak-Richard de Mos in Den Haag. ­Becker: ‘Na de uitspraak van de rechter was er bij hem een triomfgevoel omdat hem juridisch niets te verwijten viel. Maar in de gedragscode van bestuurders staat dat je de schijn van belangenverstrengeling moet voorkomen. Je kunt je afvragen of die schijn van belangenverstrengeling niet heeft gespeeld in de kwesties waar hij mee te maken had. Ook al zou het hoger beroep aantonen dat De Mos juridisch niets te verwijten valt, dan nog is het niet gezegd dat zijn handelen ethisch niet problematisch zou kunnen zijn.’

Ruimte

Een rechter heeft weinig ruimte om te zeggen dat iets weliswaar juridisch klopt, maar ethisch niet. Dat de Raad van State enkele jaren geleden spijt betuigde over zijn eerdere uitspraken in kinderopvangtoeslagzaken en beterschap beloofde, was uitzonderlijk. Maar wat een rechter niet kan doen, mag van gemeentejuristen wél worden verwacht, zegt Becker.
‘Een ambtenaar kan in een advies aan de wethouder zeggen: juridisch-formeel kan deze inbreng van meneer A door de beugel, maar ethisch gezien is de gelijkheid er niet mee gediend dat de hardst schreeuwende partij z’n zin krijgt.
‘Uiteindelijk is een gemeentejurist gewoon een ambtenaar die in het algemeen belang werkt. Hij heeft niet enkel een juridische taak, hij heeft een algemene ethische taak – zoals iedereen die bij een gemeente werkt. De gemeentejurist heeft een bijzondere verantwoordelijkheid omdat hij op het normatieve domein van het recht zit. 
‘Maar ethiek is ook normatief, de gemeentejurist zit bij uitstek in de positie om er ook vanuit de ethiek op te wijzen als dingen niet door de beugel kunnen. Als de hardste schreeuwer juridisch misschien een punt heeft, maar als je ziet dat de gelijkheid daarmee in het geding is, dan heb je als gemeentejurist een ethische taak om aan de bel te trekken.’

Conflict

Oók als dat tegen de zin van de wethouder is. Volgens Becker speelt ethiek ook in de traditionele spanning tussen enerzijds de ambtenaar en anderzijds de wethouder. ‘De ambtenaar maakt een bepaalde zakelijke afweging, vervolgens gaat de wethouder er allerlei andere zaken bij halen: het politieke spanningsveld, naderende verkiezingen, de media die er ook iets van gaan vinden. Dat conflict zal de wethouder altijd winnen. En toch, ook al weet hij dat hij uiteindelijk gaat verliezen, is het aan de ambtenaar om eventuele ethische overwegingen zo lang mogelijk onder de aandacht te blijven brengen. Hij moet de strijd aangaan. In zijn advies zal hij kort maar krachtig moeten uitleggen wat er ethisch aan de hand is. Dat is geen juridische taal, dat gaat over waarden en normen, over plichten, over gelijkheid, over deugden en over wat in een bepaalde situatie gepast is. Dat is een ander register dan het juridische, maar ambtenaren moeten dat register wel beheersen om uit te leggen wat er aan de hand is.’

Denkwerkeld niet-juristen

Becker, die ook lessen in ethiek geeft aan juristen in opleiding, weet dat het voor juristen niet altijd gemakkelijk is om zich te verplaatsen in de denkwereld van niet-juristen. Toch moeten ze proberen die vertaalslag te maken, dus in niet-juridische, ‘ethische’ taal uitleggen wat er qua normen en waarden op het spel staat.
‘Dat is ingewikkeld, maar uiteindelijk gaat het gewoon om gelijkheid. De gemeentejurist kan dan tegen de wethouder zeggen: afgezien van de juridische ingewikkeldheden, de gelijkheid staat op het spel. Dan kan de wethouder zeggen dat het om het geld gaat, om het economisch belang van de gemeente. Maar dan wordt het een gesprek over wat nou de kernwaarde is: gaan we voor het geld, of gaan we voor gelijkheid? Houdt de wethouder desondanks voet bij stuk, dan zal de ambtenaar zeggen: veel succes met het verdedigen hiervan in de gemeenteraad. Maar dan heeft hij in het advies wél benoemd wat er ethisch op het spel staat, dat zal de raad dan bij de besluitvorming moeten meewegen.’

Het vraagt moed om je niet achter juridisch jargon te verschuilen

Uitleggen

Daar komt bij, zegt Becker, dat de gemeente ook wat heeft uit te leggen aan de samenleving, die sneller verandert dan wetgeving kan bijhouden en instituties, zoals de overheid, meer gaat wantrouwen. In die situatie mag van ambtenaren worden verwacht dat zij meer gaan uitleggen wat ze doen, en waarom. ‘Stel, je hebt een goed doortimmerd juridisch besluit en dan vraagt een actiegroep: waarom moet dat? Dan is het heel gemakkelijk om te zeggen: geloof mij nou maar, zo werkt het nu eenmaal. Vroeger kon een jurist daar nog mee wegkomen, nu zijn mensen assertiever en zeggen: ik snap er niks van, leg het eens uit. Het vraagt moed om je niet achter juridisch jargon te verschuilen en met gewone mensen te communiceren wat er aan de hand is. Met het risico dat je op je bek gaat omdat mensen het niet met je eens zijn. Maar dat hoort bij een transparante en betrouwbare overheid.’
Gaat de juridische norm, de wet, niet altijd boven een ethische norm? Becker: ‘Een jurist zal altijd zeggen: er gaat niets boven de wet. Maar die wet grondt in de ethiek, ze is gemaakt vanuit bepaalde opvattingen over goed en kwaad. De ethiek, de moraal is de voedingsbodem van het recht. Als we een wedstrijd gaan doen wie het eerst komt, dan heeft de ethiek de beste papieren.’

Integriteit

Discussies over goed of fout, fatsoenlijk of niet fatsoenlijk worden in het openbaar bestuur al snel onder het kopje ‘integriteit’ geplaatst. Een prachtig begrip, maar veel te ver opgerekt, zegt Becker.
‘Ooit stond integriteit voor “niet corrupt zijn”, en wat je buiten je functie deed, mocht niet strijdig zijn met jouw openbaar functioneren. Later kwam er van alles bij en werd het begrip enorm verbreed. Ga je als ambtenaar over de vergunning van de kroeg van de broer van je partner, dan heb je al een integriteitsprobleem. Het is een heel zwaar begrip geworden, heel ongemakkelijk.’

Waarden en normen

Het woord integriteit zou alleen moeten worden gebruikt voor de zaken die er écht toe doen, vindt Becker. ‘Noem al het andere ethiek, of waarden en normen, of goed bestuur. Maar noem niet alles integriteit. Stel je voor, je bent wethouder en een ambtenaar zegt tegen jou: “Ik kan dit besluit niet onderschrijven want hiermee is de integriteit in het geding” – dat wordt een gezellige discussie. Zegt die ambtenaar daarentegen: “Ik heb hier pro­blemen mee, want op de achtergrond spelen een aantal kernwaarden van de overheid en die zitten hier niet goed in, daar moeten we het over hebben”, dan heb je een ander soort, en veel beter gesprek.’