Afgelopen zomer vierden de zeven gemeenten van Parkstad Limburg het 25-jarig bestaan van de regionale samenwerking. De kracht is de bestuurlijke wil om al die jaren intensief samen te werken, zegt burgemeester Petra Dassen-Housen van Kerkrade, ‘door alle linies heen’. ‘De lokaal bestuurders, de gemeenteraden, de medewerkers, we zien allemaal de meerwaarde. We weten dat we het met elkaar moeten oplossen. Dat besef is sterker dan ooit.’

Verenigingsdialoog
Dit najaar voert de VNG een verenigingsdialoog over regionale samenwerking, een uitwerking van de Verenigingsstrategie 2030. Gemeenten werken steeds intensiever samen. Inmiddels zijn er zo’n 1.200 verbanden, van de regionale vuilnisdienst tot de inkoop van jeugdzorg en de aanpak van rampen. Dat heeft voordelen: krachtenbundeling is effectiever en kostenbesparend en kan een antwoord bieden op bijvoorbeeld de krapte op de arbeidsmarkt. Maar er zijn zorgen, over de democratische legitimiteit bijvoorbeeld, en over de afstand tot de burger. En wordt er niet geruisloos een extra bestuurslaag geïntroduceerd? De dialoog moet het komend voorjaar leiden tot een advies aan de gemeenten over hoe om te gaan met de regionalisering.
Dassen is blij dat de VNG het initiatief heeft genomen tot de dialoog. ‘Het is heel belangrijk om te laten zien hoe de praktijk werkt en welke vraagstukken er naar voren komen. Het is voor gemeenten een belangrijk aspect. En als daar aandacht voor is, ben je ook een beetje verplicht om er aan mee te werken.’ 
Ook gemeentesecretaris Bart Teunissen doet, namens zijn gemeente Gennep, mee aan de verenigingsdialoog. Voor Gennep, met een kleine 20.000 inwoners, is regionale samenwerking ‘een vanzelfsprekendheid’, zegt hij. ‘Er komen steeds meer vraagstukken op gemeenten af die we alleen regionaal kunnen oplossen. En als kleinere gemeente zijn wij al gewend te spelen met schalen, zodat we onze bestuurskracht op orde kunnen houden.’
In 2011 spraken Mook en Middelaar, Gennep en Bergen over een fusie. Het kwam er niet van; de gemeenten hechten waarde aan hun eigen identiteit en zelfstandigheid. Fuseren is ook geen optie voor alle vraagstukken, zegt Teunissen. Maar een kleine gemeente als Gennep kan niet zonder partners. Voor sommige grote opgaven, zoals de energietransitie, is het haast onmogelijk om zelfstandig voldoende menskracht in huis te halen. ‘Je moet je steeds afvragen: zijn we sterk genoeg om dit alleen te doen? Maar wat lokaal kan, doen we bij voorkeur lokaal. En waar je samen kunt optrekken, heeft dat ook mijn voorkeur.’

Optellen
Samenwerking moet geen automatisme zijn, zegt ook raadsgriffier Heleen van Dijk-Beekman van De Fryske Marren. Ook zij leverde inbreng voor de verenigingsdialoog. Als lid van de VNG-commissie Bestuur en Veiligheid was ze al betrokken bij onder meer de verenigingsstrategie en bij het visietraject Goed Lokaal Bestuur, waarin de positie van de gemeente ten opzichte van andere overheden opnieuw gedefinieerd moet worden. 
De Friese gemeenten zijn voor grote opgaven provinciebreed georganiseerd, maar voor bijvoorbeeld het sociaal ontwikkelbedrijf is er een gemeenschappelijke regeling met drie andere gemeenten. Die constructies zijn niet allemaal in dezelfde mal gegoten. ‘Niet elke samenwerking leent zich voor elke vorm’, zegt Van Dijk. ‘De keuze voor een GR of een andere vorm van hangt mede af van de reden om samen te werken.’ 
In Goed Lokaal Bestuur is ook aandacht voor het onderwerp. Gemeenten, zegt Van Dijk, moeten zich steeds opnieuw afvragen waarom er samenwerking gezocht wordt. Ook bij bestaande regelingen. ‘En je zou af en toe moeten optellen aan hoeveel verbanden je deelneemt.’
Vorm volgt inhoud, zegt ook Teunissen. De samenwerking met andere Noord-Limburgse gemeenten wordt momenteel onder de loep genomen. Gennep levert nu ambtenaren aan de regio. Andere gemeenschappelijke regelingen hebben al een eigen organisatie. ‘Welke entiteit past het best bij onze uitdagingen? En hoe geef je andere partners een plek? Ondernemers bijvoorbeeld, het onderwijs en maatschappelijke partners?’

Je moet je steeds afvragen: zijn we sterk genoeg om dit alleen te doen?

Het leidde ertoe dat Gennep werkt met wisselende partners. Met die verbanden probeert de gemeente aan te sluiten bij wat Teunissen het daily urban system noemt: de dagelijkse routine van de inwoners. Zo gaan veel Gennepse inwoners naar het ziekenhuis in Boxmeer, gemeente Land van Cuijk. Voor het Integraal Zorg Akkoord (IZA) is er daarom samenwerking met de Brabantse buren. Op andere domeinen, zoals het toerisme, recreatie en natuur, werkt Gennep samen met de Limburgse buurgemeenten Bergen en Mook en Middelaar. Met die laatste wordt ook gesproken over een gezamenlijke bezetting van de afdeling publiekszaken. Met Venlo is er samenwerking in onder meer de veiligheidsregio.

Intrinsieke wil 
In Zuid-Limburg biedt regionale samenwerking grote voordelen, zegt burgemeester Dassen. De Parkstadgemeenten vinden elkaar op meerdere domeinen: mobiliteit, de woningbouw en bij grensoverschrijdende projecten ook met Duitse gemeenten. Ook het versterken van de sociaaleconomische structuur van het voormalige mijngebouwgebied is een belangrijk aspect. Al die onderdelen vallen samen, zegt Dassen. Neem de woningbouw: in sommige wijken is bijna de helft van de woningen een sociale huurwoning, terwijl het nationale streven is om het aandeel op zo’n 30 procent te zetten. Dassen: ‘Bij de herstructurering willen we ook richting de 30 procent. Maar daar moeten we wel voor samenwerken.’ 
Parkstad is een klassieke gemeenschappelijke regeling, vormgegeven met een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Het bureau van Parkstad, met ‘zeer sterke mensen’, is een belangrijke spil. Maar belangrijker dan de juridische vorm is dat de Zuid-Limburgse gemeenten en bestuurders de intrinsieke wil hebben om samen te werken, en niet alleen opkomen voor de belangen voor hun eigen stad of dorp. ‘Wij weten dat als Heerlen iets gaat doen, wij vervolgens kunnen aansluiten bij de ervaringen die ze opdoen’, zegt Dassen. ‘Wij profiteren daar ook van.’ 
Ook Teunissen weet: het kan voor gemeenten ook ‘best spannend’ zijn om een deel van je autonomie op te geven. Zeker bij partnerschappen met grotere gemeenten – Land van Cuijk en Venlo hebben beide zo’n honderdduizend inwoners – kan het ertoe leiden dat de belangen van de kleinere deelnemers ondersneeuwen. ‘Niet voor niets bestaat mijn werk voor een derde uit het opbouwen en onderhouden van relaties. Samen maken we de regio. Dat betekent dat je goede allianties moet opbouwen.’

Je zou af en toe moeten optellen aan hoeveel samenwerkingen je deelneemt
 

Ook de democratische verantwoording van de samenwerkingsverbanden is een vraagstuk. In 2022 trad een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in werking. Daarmee moeten gemeenten hun controlerende taken beter kunnen uitvoeren. De eerste ervaringen met die wet zijn goed, zegt griffier Van Dijk. ‘Raden kunnen nu echt meer aan tafel zitten, bijvoorbeeld door middel van een adviescommissie.’ Maar het vraagt van gemeenteraden wel dat ze actief met de samenwerkingsverbanden aan de slag gaan, en de instrumenten oppakken die de vernieuwde Wgr ze aanreikt. En voor de gemeenteraad is het prettig dat de planning van de GR aansluit bij de eigen agenda, zodat verantwoordingsstukken tijdig kunnen worden behandeld.

Regiodeals
Onlangs deden Parkstad en de andere Zuid-Limburgse gemeenten twee aanvragen voor Regio Deals, voor in totaal 80 miljoen euro. Het geld moet bijdragen aan het verbeteren van de brede welvaart, die nu nog lager ligt dan het Nederlands gemiddelde. ‘Dat is echt geen oneigenlijke ambitie’, zegt Dassen. Maar, zegt ze, de regio Deals zijn incidenteel geld. ‘Als we een inhaalslag willen maken, dan hebben we daar structurele steun bij nodig. Dat is ons belangrijkste appel.’ 
Het vorig jaar verschenen adviesrapport Elke regio telt! van drie grote planbureaus om regionale welvaartsverschillen te verkleinen en ook oog te hebben voor regio’s buiten de economische kerngebieden als de Randstad, vond weerklank in Zuid-Limburg. Maar inmiddels is er enige frustratie, zegt Dassen. ‘Het was een prachtig rapport. Maar nu ontstaat het beeld dat alle regio’s met gelijke achterstanden te maken hebben. Dat is niet zo. Als je naar de cijfers kijkt, dan zijn er vier of vijf regio’s die aantoonbaar meer steun nodig hebben. Maar de boodschap van het rapport is verworden tot het beeld dat elk gebied even belangrijk is. De oorspronkelijke boodschap is verwaterd.’
Van Dijk verwacht veel van het eindrapport dat de VNG begin volgend jaar oplevert. ‘Ik hoop dat het een goed totaalbeeld oplevert van wat er al gebeurt en waar de knelpunten zitten.’ Wat haar betreft, levert de VNG geen vaste blauwdruk op voor hoe een samenwerking eruit moet zien. ‘Je moet rekening houden met verscheidenheid, culturen en situatie. De Fryske Marren is een 50.000+-gemeente, Gouda ook. Maar ze zijn heel verschillend. Samenwerken moet altijd een autonome afweging zijn.’