Op lokaal niveau worden regelmatig initiatieven ontplooid om de lokale democratie aan te vullen, zegt Joost Westerweel. Die initiatieven leggen vaak een claim op de publieke zeggenschap en proberen gebruik te maken van andere vormen van democratie. Maar welke ruimte is daar juridisch voor in wet- en regelgeving? 
Westerweel promoveerde recent in Leiden op een juridische analyse van talloze vormen van lokale democratische innovatie. Hoe een gemeente bestuurd wordt, en wie daarbij welke rol speelt, staat al even vast. Nieuwe vormen van burgerparticipatie zijn niet juridisch verankerd, al ligt er wel een wetsvoorstel op tafel om het uitdaagrecht wettelijk vast te leggen. Bestuurskundigen zijn enthousiast over deze vormen van participatie, die ertoe moeten leiden dat inwoners zich meer betrokken voelen bij de lokale politiek. Maar Westerweel is jurist, hij kijkt er met andere ogen naar.

Aanvulling of aanpassing
Belangrijke vragen waarmee Westerweel zich bezighoudt: zijn democratische initiatieven een aanvúlling op de rol van de lokale democratie, of een aanpássing daarvan? En biedt de Gemeentewet ruimte voor een aanvullende rol, of moet de wet worden aangepast? 
In de meeste gevallen gaat het om een aanpassing, al lijken burgerinitiatieven op het eerste gezicht vaak meer ruimte te claimen dan er daadwerkelijk is. ‘Het taalgebruik is vaak stevig. Maar er is een discrepantie tussen wat initiatiefnemers zeggen en wat er vervolgens concreet in de opzet staat. Als je alleen op de retoriek afgaat, zou je spreken van een aanpassing, maar als je naar die opzet kijkt, is het beeld al veel genuanceerder.’
In de praktijk wordt de soep dus niet zo heet gegeten en weten burgerinitiatieven dat hun positie juridisch bescheiden is. Westerweel verwijst naar de gemeente Peel en Maas, waar een sociale raad was geïnstalleerd. ‘In de opzet stond: wij zijn een volksvertegenwoordiging náást de gemeenteraad. Maar dat is retoriek, de initiatiefnemers weten ook wel dat dat niet strookt met wat er juridisch mag.’

Het is geen walk in the park

Juridisch kan er al best wat zonder de wet grondig te wijzigen. De Gemeentewet biedt nu al mogelijkheden om inwoners zeggenschap te geven. Op basis van artikel 83 van de wet kan de raad, het college of de burgemeester een bestuurscommissie instellen, met bevoegdheden. Artikel 85 bepaalt vervolgens dat de raad, het college of de burgemeester de verantwoording moet regelen van de door hen ingestelde commissies. Burgerinitiatieven zouden zo’n vorm kunnen krijgen, zegt Westerweel. ‘De samenstelling mag je zelf bepalen.’
Bestuurscommissies bieden niet overal uitkomst. Neem de mogelijkheid voor een burgerbegroting, zoals in Breda is ingezet. ‘Een begroting leent zich in juridische zin niet zo goed voor burgerparticipatie, omdat het overgrote deel van de begroting bestaat uit verplichte uitgaven. Al kun je bij de bestedingsruimte die er wel is, burgerinitiatieven betrekken. Maar het vaststellen van de begroting en de controle op de uitvoering liggen bij de raad, en die bevoegdheden kun je niet overdragen.’

Geen schaamlap
Bij burgerinitiatieven is het van belang dat bevoegdheden vooraf duidelijk worden vastgelegd, net als een aantal andere randvoorwaarden. Representativiteit is daar een belangrijke van, draagvlak ook. En een burgerinitiatief mag volgens Westerweel geen schaamlap zijn om een besluit dat tóch al genomen is, te ondersteunen. ‘Het is de kunst om een participatief proces goed in te richten. Het is geen walk in the park, je moet er echt even goed de tijd voor nemen. Als je dat niet doet, komt er niemand meer.’
Een goede omgang met burgerinitiatieven is voor de raad een evenwichtsoefening, zegt Westerweel. ‘Het lastverbod betekent dat een raadslid geen bindend mandaat opgelegd mag krijgen. Het politieke primaat ligt bij de gemeenteraad.’ Het definitieve besluit moet daarom bij de raad blijven liggen, zegt Westerweel. ‘Soms is besluitvorming een ingewikkeld proces. Maar je wilt ook de gemeenschap vertegenwoordigen. Als volksvertegenwoordiger moet je je niet op voorhand binden aan de uitkomst van het burgerinitiatief. Ik snap de aantrekkingskracht, want zo kun je duidelijk maken dat je naar de inwoners luistert en hen serieus neemt. Tegelijkertijd zit je er namens alle inwoners van de gemeente en moet je een eigen afweging maken over welk belang voorrang krijgt.’

Dualisme
Een complexiteit die zich voordoet wanneer burgerinitiatieven ingesteld worden als bestuurscommissie betreft het dualisme. Het gemeentebestuur kent sinds 2002 een dualistisch bestuursmodel, waarbij het college van burgemeester en wethouders uitvoert en de raad controleert. Westerweel: ‘Dat model strekt zich volgens de wetgever ook uit tot het commissiestelsel.’ Juridisch gezien zouden ook burgerinitiatieven dualistisch moeten zijn als ze worden opgezet als een bestuurscommissie. Maar veel burgerinitiatieven willen dat niet. ‘Die zijn vaak klassiek monistisch, zij willen plannen bedenken en ook vaak uitvoeren. Dat is begrijpelijk en het voelt ook krampachtig om daarbij vast te houden aan de eis van dualisme.’