Van de 355 gemeenten hebben alleen Amsterdam en Den Haag nog een eigen accountantsdienst, terwijl dat tot medio jaren negentig nog gemeengoed was. Alle andere gemeenten zijn aangewezen op externe bureaus. Maar er is steeds meer irritatie over die private partijen, onder meer vanwege een gebrek aan deskundigheid, hoge kosten en meerwerk. En er zijn te weinig private aanbieders.

Verificatiebureau
‘Onze accountantsdienst werkt naar volle tevredenheid’, zegt de Amsterdamse wethouder Victor Everhardt (D66), voorzitter van de commissie Financiën van de VNG. Tot de jaren negentig was de accountantscontrole in Nederland volgens hem goed georganiseerd. ‘Grote gemeenten hadden een eigen dienst, de kleine lieten hun jaarrekening controleren door de accountants van het Verificatiebureau. Na de privatisering van dat bureau veranderde dat.’
Amsterdam richtte in 1894 als eerste gemeente een eigen accountantsdienst op. Gebreken in de interne beheersing waren daar de reden voor. In de daaropvolgende jaren volgden enkele andere grote steden dit voorbeeld. Maar voor kleinere gemeenten waren de kosten van een eigen dienst te hoog.  
Daarom startte de VNG in 1914 met het Centraal bureau van verificatie en financieele adviezen, kortweg het Verificatiebureau. In de periode tot aan de privatisering van dat bureau in 1987 maakte een groot aantal gemeenten gebruik van diens adviezen en diensten. Daarnaast begonnen ook verschillende gemeenten een eigen controle- of accountantsdienst. Met externe accountants werd tot 1987 nauwelijks gewerkt. Het Verificatiebureau ging in dat jaar verder als VB Accountants en werd uiteindelijk in 1998 overgenomen door het private Deloitte. Vanaf dat moment waren gemeenten voor de controle van hun jaarrekening aangewezen op externe accountants, voor zover ze geen eigen gemeentelijke accountantsdienst, een GAD, hadden.

Onze dienst neemt een onafhankelijke positie in

Irritaties
Vanwege de irritaties over de private controleurs heeft de VNG een handreiking geschreven voor gemeenten die overwegen de controle van de jaarrekening voortaan te laten uitvoeren door een gemeentelijke accountantsdienst. Zelf of in samenwerking met andere gemeenten. In de handreiking worden de voor- en nadelen van een GAD  geschetst, aangevuld met risico’s en tips. Aan de orde komen onder meer continuïteit, onafhankelijkheid, kwaliteit, kosten, samenwerking, toezicht en kwaliteitstoetsing door de beroepsgroep. Ook is er een stappenplan als leidraad voor de besluitvorming in de handreiking opgenomen. De VNG neemt zelf overigens een neutrale positie in en spreekt geen voorkeur uit voor een interne of een externe accountantscontrole.  

Koppen bij elkaar
De vijf grote gemeenten in Brabant, Breda, ’s-Hertogenbosch, Eindhoven, Tilburg en Helmond – ook wel de B5 genoemd – hebben de handreiking niet afgewacht. Zij zijn een verkenning gestart om te kijken of een gezamenlijke GAD de oplossing kan zijn voor de problemen die de steden nu ondervinden bij de externe accountantscontrole. De coronapandemie heeft de verkenning even stilgelegd, maar vanaf juni wordt die weer opgepakt.
De aanleiding voor deze beoogde samenwerking was min of meer toevallig, vertelt  Dirk de Groot, concerncontroller in Breda. In januari 2017 ging hij aan de slag bij de gemeente. Afkomstig uit de Randstad kende hij beroepsmatig weinig Brabantse collega’s, dus organiseerde hij een kennismakingsrondje langs de concerncontrollers van de andere grote steden in Brabant. ‘Het was jaarrekeningentijd en de accountantscontrole was al snel onderwerp van gesprek. De irritaties bleken bij iedereen hetzelfde: te weinig kennis van de gemeentelijke processen, te weinig toegevoegde waarde, te duur, te klein aanbod van goede externe accountants. Bovendien moet vanaf de kant van de gemeente veel tijd worden gestoken in kennisoverdracht van de complexe organisatie die een gemeente nu eenmaal is. Kennis die na vier jaar met de volgende aanbesteding weer verdwijnt. De accountantscontrole van buiten levert niet alleen voor ons, maar voor vrijwel alle gemeenten in het land per definitie problemen op.’  

Toekomstbestendig
De concerncontrollers van de B5 staken de koppen bij elkaar en begonnen het gesprek over een toekomstbestendige accountantscontrole. Uit hoofde van de Gemeentewet mag een gemeente voor de controle zowel met een externe als interne accountant werken. Zou een gezamenlijke GAD dan de oplossing zijn?  
Daarvoor moest eerst in beeld worden gebracht hoe een eigen accountantsdienst eruit zou zien, vanuit welke toegevoegde waarde, welke toezichts- en beroepseisen eraan worden gesteld en hoe de dienst bemenst zou moeten worden. ‘Het aantal accountants is nu eenmaal beperkt. Ze moeten echt verstand hebben van gemeenten en er zijn verschillen in salariëring vergeleken met de externe kantoren. Dat gaat meespelen. Vraag is dan ook of je als overheid wel de beste mensen aan je kunt binden’, zegt De Groot.
Naast deze organisatorische punten draait het volgens hem uiteindelijk vooral om de interne organisatie. Daar zit de sleutel. ‘Het gaat om de kwaliteit van de interne beheersing. Als die niet klopt, moet een externe accountant dat op orde te brengen. Dat kost veel tijd, energie en geld en vormt een belangrijke bron van veel interne irritaties.’

De accountantscontrole van buiten levert voor vrijwel alle gemeenten problemen op 

Interne beheersing
De B5 zal daarom eerst gezamenlijke denkkracht inzetten om de interne beheersingsprocessen binnen de gemeenten te verbeteren. ‘We gaan per gemeente in kaart brengen wat het niveau is van de interne beheersing, welke mate van volwassenheid de processen hebben. Verder gaan we op zoek naar de onderlinge verschillen. De ene gemeente zal op een bepaald vlak wellicht een voorsprong hebben. Die voorsprong kan ingezet worden om de andere steden versneld verbeteringen te laten doorvoeren.’
De vijf gemeenten gaan de verkenning open in. Als er wat anders uitkomt dan het opzetten van een GAD, dan is dat ook een uitkomst. De Groot schetst drie mogelijke scenario’s. De eerste is een GAD opzetten, zelf of met andere gemeenten. Een tweede uitkomst is blijven werken met externe accountants en de huidige werkwijze optimaliseren. Een derde oplossing kan zijn om de externe accountant te behouden, maar dan de controleverklaring te beschouwen als commodityproduct en het advies over verbetering van de interne beheersing anders te organiseren. De Groot: ‘Voor alle drie de scenario’s geldt echter: eerst volle bak investeren in verbeteren van de interne beheersing. Daarvan krijg je nooit spijt.’
De Brabantse gemeenten koersen vooralsnog op de oprichting van een gezamenlijke GAD als conceptueel idee. De Groot erkent dat zo’n proces een lange adem nodig heeft. De VNG spreekt in de handreiking over een voorbereidingstijd van drie jaar. De Groot hoopt dat het sneller kan, maar vindt het ook belangrijk om voldoende tijd te nemen om van elkaar te leren, best practices uit te werken en naar elkaar toe te groeien. ‘We zoeken naar een model dat niet alleen werkt voor de B5, maar liefst ook voor meerdere gemeenten. Als centrum-steden hebben wij ook onze verantwoordelijkheid tegenover de omliggende gemeenten. Het zou mooi zijn als je regionaal tot een goede oplossing komt.’

Meer dan een eeuw
Terug naar Amsterdam, waar de GAD volgens wethouder Everhardt goed functioneert en waar de interne beheersing op orde is. ‘Onze dienst is onafhankelijk ten opzichte van de gemeenteraad en het college. Die onafhankelijkheid is met waarborgen omkleed.’
Als groot voordeel van een eigen accountantsdienst noemt hij dat er voldoende tijd is voor de accountants om de organisatie goed te leren kennen. Hij vindt het dan ook zeker niet onlogisch als gemeenten overwegen een eigen GAD op te zetten of slagkracht organiseren om een gezamenlijke accountantsdienst te starten. Everhardt ziet niet, anders dan De Groot, dat een GAD vanwege de concurrentie met grote accountantskantoren zou moeten inboeten op de kwaliteit van de accountants. ‘Het is wel belangrijk om hier scherp op te blijven.’

Aanvulling: in een eerdere versie stond dat Amsterdamse GAD ook de controle zou doen voor Amstelveen. Dat is onjuist. De alinea hierboven is daarom aangepast.