Retributies toegelicht

Retributies of rechten komen in vele vormen voor. Er is echter een grote gemene deler. Retributies worden geheven als de gemeente een dienst verleent aan een individu of een van haar bezittingen ter beschikking stelt.

Voorbeelden van retributies zijn leges, marktgelden en standplaatsgelden. Maar ook reinigingsrechten zijn retributies.

De Gemeentewet maakt onderscheid naar retributies voor enerzijds het gebruik van gemeentebezittingen en werken en inrichtingen die de gemeente beheert, en anderzijds de door gemeenten verleende diensten. In belastingverordeningen ziet men zowel het gebruik als de dienstverlening door elkaar lopen.

Geen winst

De opbrengsten uit de retributies worden gebruikt om de kwaliteit van de activiteit te waarborgen en om personeels-, huisvestings- en materiaalkosten te dekken. De opbrengsten uit de retributie mogen de totale kosten van de daarmee verbonden activiteiten niet overtreffen. Met andere woorden: een gemeente kan geen winst maken op de diensten die zij levert. Het heffen van retributies om andere gemeentetaken te financieren is niet toegestaan.

Kostendekkendheid

De inkomsten uit de retributies hoeven niet kostendekkend te zijn en mogen worden aangevuld met inkomsten uit de algemene middelen. Hierbij past wel een duidelijke kanttekening. Retributies vormen vaak een tegenprestatie voor een dienst of activiteit van de gemeente. Als de gemeente met deze dienstverlening deelneemt aan het economische verkeer moet de gemeente zich houden aan de wettelijke gedragsregels voor economische activiteiten van overheden. Zo moet de gemeente ten minste de integrale kosten van een economische activiteit doorberekenen in de prijs. Dit beperkt de mogelijkheden om de retributietarieven minder dan kostendekkend te laten zijn.

    Omdat gemeenten en andere overheden bij het verrichten van economische activiteiten oneigenlijk gebruik kunnen maken van publieke middelen, kan dit leiden tot concurrentievervalsing met bedrijven. Om deze concurrentievervalsing tegen te gaan, is in 2012 de Wet markt en overheid in werking getreden.

    Deze wet bevat vier gedragsregels waaraan overheden zich moeten houden als zij zelf of via hun overheidsbedrijven economische activiteiten uitvoeren. Deze vier gedragsregels zijn:

    • integrale kostendoorberekening: overheden moeten ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen
    • bevoordelingsverbod: overheden mogen hun eigen overheidsbedrijven niet bevoordelen ten opzichte van concurrerende bedrijven
    • gegevensgebruik: overheden mogen de gegevens die zij uit hun publieke taak verkrijgen, niet gebruiken voor economische activiteiten, tenzij anderen ook over deze gegevens kunnen beschikken
    • functiescheiding: personen die betrokken zijn bij de uitoefening van de bestuurlijke bevoegdheid mogen niet betrokken zijn bij het verrichten van economische activiteiten door de overheidsorganisatie

    Economische activiteiten

    Voorbeelden van economische activiteiten zijn:

    • het vervaardigen van bestektekeningen door gemeentelijke ingenieursbureaus voor derden
    • het exploiteren van parkeergarages of fietsenstallingen door gemeentelijke (parkeer)bedrijven
    • het maken van pasfoto’s door de burgerlijke stand
    • de verhuur van ruimten in overheidsvastgoed
    • de verhuur van cd’s en dvd’s door gemeentelijke bibliotheken
    • de exploitatie van bioscopen in gemeentelijke culturele centra
    • de levering van ICT-diensten aan derden
    • het aanbieden van muzikale en kunstzinnige vorming
    • de verhuur van sportaccommodaties, zwembaden of sporthallen

    'Typische overheidstaken'

    Activiteiten om specifieke bevoegdheden van overheidsgezag uit te oefenen, worden niet als economische activiteit gezien. Het moet dan gaan om een taak die tot de kerntaken van de overheid behoort of die door de aard, doel en de regels waaraan zij is onderworpen met die taken verband houdt. Het gaat hierbij om ‘typische overheidstaken’ zoals:

    • het verlenen van (bouw)vergunningen en concessies
    • het sluiten van een huwelijk door een ambtenaar van de burgerlijke stand
    • het beheer en onderhoud van de openbare ruimte
    • de uitgifte van identificatiedocumenten
    • het opstellen van een bestemmingsplan
    • de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen

    Voor het in rekening brengen van kosten heeft de gemeente in beginsel de keuze uit de heffing van een retributie (publiekrechtelijk) of de overeenkomst (privaatrechtelijk). Dit wordt ook wel de tweewegenleer genoemd.

    Als een retributie een mogelijkheid is, is de gemeente niet verplicht daarvoor te kiezen. Het staat de gemeente vrij om de vergoeding ook te vragen op grond van een privaatrechtelijke overeenkomst.

    Is eenmaal gekozen voor een retributie dan zullen voor de in de retributieverordening opgenomen diensten geen overeenkomsten meer mogelijk zijn. Diensten die niet in de verordening zijn opgenomen, kunnen op basis van een overeenkomst worden verricht.

    Op deze keuzevrijheid bestaan enkele uitzonderingen. Zo kan men geen privaatrechtelijke vergoeding overeenkomen als voor de dienst een retributieheffing niet is toegestaan. Daarnaast kan een wet de publiekrechtelijke vergoeding uitputtend hebben geregeld. In dat geval mogen aanverwante diensten niet langs privaatrechtelijke weg worden verhaald.

    Leges

    Leges zijn retributies voor diensten die door de gemeente worden verleend. Veel van de retributies gaan over het aanvragen van vergunningen of documenten. Te denken valt aan omgevingsvergunningen, paspoorten of een uittreksel uit het bevolkingsregister. Ook activiteiten van het gemeentearchief kunnen in de legesverordening worden geregeld.

    Kostentoerekening

    De veelheid aan activiteiten die in de legesverordening zijn geregeld, vraagt bijzondere aandacht voor de kostentoerekening. Te meer omdat zowel landelijke als Europese regelgeving beperkingen stellen aan de kruissubsidiëring tussen de verschillende tarieven:

    • de Europese Dienstenrichtlijn beperkt de mogelijkheden voor kruissubsidiëring bij leges die samenhangen met bedrijfsactiviteiten tot een cluster van samenhangende vergunningen
    • de wetgeving over de omgevingsvergunning gaat ervan uit dat alleen binnen de omgevingsvergunning kruissubsidiëring kan worden toegepast en niet met dienstverlening erbuiten

    Andere beperkingen bij de kostendekkende tarieven vloeien voort uit landelijke wetgeving. In de legesverordening zijn ook diensten beschreven die gemeenten in opdracht van het Rijk verrichten, zoals het verstrekken van paspoorten en rijbewijzen. Het Rijk stelt steeds vaker beperkingen aan het doorberekenen van kosten bij deze diensten. Voor paspoorten en rijbewijzen gelden bijvoorbeeld maximumtarieven. Daarnaast verhindert de wetgeving soms ook het doorberekenen van lasten die samenhangen met bijkomende werkzaamheden. Dit geldt bijvoorbeeld bij de extra werkzaamheden die verlies of diefstal van het document met zich brengt.

    Lijkbezorgingsrechten

    De lijkbezorgings- of begraafplaatsrechten zijn retributies voor het gebruik van de gemeentelijke begraafplaats of het crematorium. Naast een retributie voor de uitgifte en het onderhoud van graven en urnen, regelt de verordening ook de vergoeding voor het gebruik van gemeentelijke diensten in verband met de begraafplaats en het crematorium.

    Staanplaatsgelden

    Als de gemeente eigenaar is van een standplaats voor woonwagens kan zij voor het gebruik daarvan een vergoeding vragen. Meestal zal de gemeente daarvoor een huurovereenkomst sluiten met de gebruiker. De mogelijkheid van een huurovereenkomst was ook vastgelegd in de (inmiddels vervallen) Woonwagenwet. De Woonwagenwet verplichtte gemeenten als ‘achtervang’ een belastingverordening vast te stellen. Hoewel deze verplichting met het intrekken van de Woonwagenwet is komen te vervallen, is het opstellen van een belastingverordening nog steeds mogelijk. Hiermee voorkomt een gemeente dat de gebruiker van een standplaats financieel voordeel heeft als hij weigert een huurovereenkomst te tekenen, of als hij de huurovereenkomst opzegt.

    Marktgelden

    Marktgeld is een retributie voor het innemen van een standplaats op een (gewoonlijk periodiek gehouden) markt. Dit zijn de dag- of weekmarkten waar voor de consument bijvoorbeeld eetwaren en textielwaren te koop zijn. Maar er kunnen ook retributies worden geheven voor bijvoorbeeld de veemarkten.

    Havengeld

    Gemeenten kunnen havengeld heffen voor het gebruik van bijvoorbeeld waterwegen en havens. Maar ook voor het draaien van bruggen, het schutten van sluizen of het gebruik van kranen op de wal. Heffingsmaatstaven zijn onder meer grootste lengte, bruto tonnage soms afhankelijk van het soort vaartuig, een en ander in combinatie met de verblijfsduur. Ook een heffing naar de hoeveelheid en de soort lading is mogelijk.

    Wat regelt de wet?

    Voor retributies schrijft de wet geen criteria voor waaraan deze moeten voldoen. Wel zijn er enkele beperkingen:

    • een retributie kan alleen worden geheven voor het gebruik van bezittingen, werken of inrichtingen van de gemeente en het verlenen van diensten
    • de verwachte belastingopbrengst mag niet hoger zijn de kosten die met het gebruik of de dienstverlening verbonden zijn

    Een belangrijk aandachtspunt bij de retributies, is het verbod om winst te maken. Het is van belang dat de gemeenteraad hier acht op slaat. Het wordt sterk aangeraden de ramingen deel te laten uitmaken van de besluitvorming bij de invoering of wijzing van de belastingverordening.

    Keuzemogelijkheden gemeenteraad

    De wet kent geen voorgeschreven criteria voor de retributies. De gemeenteraad heeft zodoende veel vrijheid bij de inrichting van de verordening. Bij het vaststellen van de belastingverordening kan de gemeenteraad een eigen afweging maken over de volgende elementen:

    • de keuze om een retributie wel of niet te heffen
    • de mate van kostendekkendheid van de opbrengst
    • de maatstaven die de belastingschuld bepalen
    • de hoogte en differentiatie van tarieven die de belastingschuld bepalen
    • de vrijgestelde belastingplichtigen of belastbare feiten

    Een kanttekening: bij een retributie bestaat een zeker verband tussen de bestemming van de baten en de inrichting van de belastingverordening. Dit beperkt de keuzevrijheid en vereist dat eventuele keuzes goed worden gemotiveerd bij de totstandkoming van de verordening.