De belastingverordening regelt alle voorwaarden die van belang zijn om het belastingbedrag te bepalen dat een individuele persoon moet betalen. De gemeentelijke vrijheid bij de inrichting van het gebied is niet onbeperkt. De grenzen voor de belastingheffing komt  tot uitdrukking in de belastingverordening. Wat in de verordening is geregeld, mag niet leiden tot overschrijding van de grenzen.

Modelverordening of maatwerk

In de meeste gemeenten doet het college van B&W voorstellen voor de vast te stellen belastingenverordeningen. Voorstellen die door gemeentelijke belastingambtenaren zijn voorbereid en voorzien van een toelichting. Ook kunnen de belastingambtenaren inzicht geven in de afwegingen die in het verleden zijn gemaakt.

Modelverordening VNG

Maar de gemeenteraad kan ook zelf een keuze maken. Zij kan kiezen voor de modelverordening van de VNG of voor maatwerk. Voor de meeste belastingen heeft de VNG modelverordeningen gemaakt. Die modelverordeningen zijn opgesteld door deskundigen uit de praktijk en gebaseerd op een grondige analyse van wetgeving en rechtspraak. De meest gangbare keuzemogelijkheden zijn in de modelverordeningen aangegeven en er staan toelichtingen in met achtergrondinformatie over de mogelijkheden en onmogelijkheden. De ervaring leert dat deze modellen in de meeste situaties voldoen.

• Modelverordeningen van de VNG zijn te vinden via de Kennisbank Decentrale Regelgeving

Maatwerk

Soms kan het zijn dat de lokale situatie zo bijzonder is dat maatwerk nodig is. Als voor maatwerk wordt gekozen, is het van belang om extra kritisch te kijken of voldaan is aan de wettelijke grenzen van de belastingheffing. Ook moet de motivering van de eigen keuzes uitvoeriger worden gedaan.

Noodzakelijke inhoud belastingverordening

Afhankelijk van de belastingsoort regelt de belastingverordening onder meer:

• wie de belasting moet betalen (‘de belastingplichtige’)
• waarover de belasting moet worden betaald (belastingvoorwerp / belastbaar feit)
• welke maatstaven en tarieven de belastingschuld bepalen
• welke belastingplichtigen of belastbare feiten zijn vrijgesteld
• vanaf welk moment de belasting wordt geheven

Aandachtspunten

De belastingverordening is de ruggengraat van de belastingheffing. Zonder een solide verordening kan de belastingheffing onderuit gaan. Daarom vraagt de totstandkoming van een verordening een goede voorbereiding. Een voorbereiding die meestal wordt verzorgd door ambtenaren en het college van B&W. Maar dat neemt niet weg dat de gemeenteraad uiteindelijk de verordening vaststelt. Aandachtspunten bij de controle van het voorstel kunnen zijn:

• Wie gaan de belasting betalen en past dat binnen de wensen voor verdeling van de belastingdruk?
• Is er een wettelijke grondslag voor de belasting?
• Is er voldaan aan de wettelijke eisen die de wet aan de betreffende belasting stelt?
• Noemt de verordening alle eisen voor het bepalen van het belastingbedrag zodat voor iedere individuele persoon duidelijk is of en zo ja hoeveel hij moet betalen?
• Is er een verklaring voor de verschillen in verschuldigde belastingen tussen individuele personen?
• Bevat de verordening een toelichting met de keuzes voor tarief, grondslag en vrijstellingen?
• Is er een begrijpelijke onderbouwing van de geraamde baten en geraamde lasten bij bestemmingsheffingen en retributies?

Uitvoering

Naast de inhoud van de verordening moet er ook aandacht zijn voor de uitvoering van de belastingheffing. Een belangrijk aandachtspunt daarbij zijn de kosten die samenhangen met de invoering (perceptiekosten) en de uitvoering en handhaving van de belastingheffing. De invoering van de reclamebelasting vraagt bijvoorbeeld een arbeidsintensieve inventarisatie van alle aankondigingen, terwijl de handhaving van de parkeerbelasting regelmatige controles vereist.

Verbod op heffing naar draagkracht

De Gemeentewet verbiedt belastingbedragen die afhankelijk zijn van de hoogte van het inkomen, de winst of het vermogen. Het verbod op het hanteren van draagkracht bij de tariefstelling, geldt niet alleen voor het tarief zelf, maar ook voor andere elementen in de belastingverordening die het uiteindelijke bedrag van de belasting bepalen, zoals de vrijstellingen. Het draagkrachtverbod moet bewerkstelligen dat gemeenten met hun belastingheffing geen inkomenspolitiek gaan voeren. Het voeren van inkomenspolitiek is namelijk voorbehouden aan het Rijk.

Heffing vermogensbestanddelen

Vooral de OZB laten zien dat het verbod op heffing naar draagkracht niet verbiedt dat er belasting wordt geheven over vermogensbestanddelen. De waarde van de onroerende zaak is in de OZB immers de verplicht voorgeschreven heffingsgrondslag. Dit past binnen het verbod omdat de waarde van de onroerende zaak de hoogte van de aanslag bepaalt. De draagkracht van de belastingplichtige eigenaar of gebruiker is daarbij niet van belang. Buren in twee identieke woningen betalen daardoor evenveel OZB-belasting, ook als hun inkomens of vermogens verschillen.

Keuzevrijheid gemeenteraad

De vaststelling van de verordening is de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad. Binnen de grenzen van de wet heeft de gemeenteraad enkele vrijheden bij de invulling van het de belastingverordening. Deze vrijheid komt het meest naar voren in:

• de keuze om een belasting wel of niet te heffen
• de heffingsmaatstaven
• het tarief
• eventuele vrijstellingen

Keuzes onderbouwen

De keuzes voor de belastingheffing worden vaak bij de begrotingsbehandeling gemaakt. Wellicht dat veel gemeenten daarom vaak de keuzes in de belastingverordening niet of nauwelijks motiveren. Dat kan bij de verdere uitvoering van de belastingheffing echter problemen geven.

Toelichting keuzes

In menig belastingprocedure komt de vraag aan de orde of een individuele situatie wel tot belastingheffing leidt. Deze vraag moet worden beantwoord met de bepalingen in de belastingverordening. In de praktijk blijkt echter dat de tekst van de verordening zelf niet altijd voldoende aanknopingspunten biedt. In die situaties is ook van belang dat de bedoeling van de gemeenteraad bekend is. Daarom is het goed als op het raadsvoorstel ook een toelichting wordt gegeven waarin keuzes zijn toegelicht. Zeker als de gemeenteraad afwijkt van een modelverordening (die altijd van een toelichting is voorzien) is een toelichting op gemaakte keuzes van belang.

Bestemmingsbelastingen en retributies

Een onmisbare toelichting is het overzicht van geraamde baten en geraamde lasten bij bestemmingsbelastingen en retributies. Bij bestemmingsbelastingen en retributies geldt immers de voorwaarde dat de heffingen niet meer dan kostendekkend mogen zijn. Dit zal moeten blijken uit een raming. Om achteraf inzichtelijk te maken dat de gemeenteraad heeft stilgestaan bij dit vereiste, is het goed om de ramingen deel te laten uitmaken van het raadsbesluit.