Kostendekkende tarieven toegelicht

Bestemmingsheffingen en retributies zijn bedoeld om met de inkomsten uit de belastingheffing bepaalde gemeenteactiviteiten te bekostigen. Om te voorkomen dat gemeenten met deze specifieke belastingen ook andere activiteiten financieren, verbieden de wettelijke bepalingen (Gemeentewet) dat de geraamde baten de geraamde lasten mogen overschrijden. Door dit vereiste mogen de opbrengsten hooguit kostendekkend zijn. In de praktijk spreekt men dan ook wel van kostendekkende tarieven.

Als de opbrengsten minder dan kostendekkend zijn, zullen de lasten uit andere inkomsten worden betaald. Bijvoorbeeld uit de algemene belastingen. Als de gemeente niet voor kostendekkende tarieven kiest betekent dit dat niet alleen de kostenveroorzakers, maar alle belastingplichtigen meebetalen.

Verschillen tussen gemeenten

In de media is regelmatig aandacht voor verschillen tussen de tarieven van gemeenten voor bepaalde taken of diensten. Uit onderzoek blijkt dat de tariefsverschillen zelden te maken hebben met kostenverschillen.

Veel vaker zijn de beleidskeuzes die zijn gemaakt bij het opstellen van de belastingverordening van grote invloed. Gemeenten mogen bijvoorbeeld de maximale kosten voor een taak of dienst verhalen, maar dat hoeft niet.

Als een gemeente ervoor kiest om bij de leges voor de omgevingsvergunning maar 75% van de kosten te verhalen, dan is er meteen een tariefsverschil van 25% ten opzichte van een gemeente die alle kosten verhaalt.

Verder kan de raad bepalen welke activiteiten vanuit een bepaalde heffing worden betaald. Sommige gemeenten kiezen ervoor om een activiteit als straatvegen gedeeltelijk uit de afvalstoffenheffing te betalen, terwijl andere gemeenten dit uit de algemene middelen doen, met het argument dat een schone, representatieve stad in ieders belang is. De afvalstoffenheffing zal hierdoor bij de eerstgenoemde gemeenten hoger zijn.

Kenmerken gemeente

De omstandigheden en specifieke kenmerken van een gemeente kunnen ook tot belangrijke tariefsverschillen leiden. In een groeigemeente komen bijvoorbeeld meer bouwaanvragen binnen dan in een krimpgemeente. Hierdoor worden de kosten over meer aanvragen verdeeld en zijn ze dus per aanvrager lager. Een gemeente met een historische binnenstad moet daarentegen meer tijd steken in bouwaanvragen omdat de voorwaarden die worden gesteld aan een dakkapel in een beschermd stadsgezicht veel stringenter zijn dan aan een dakkapel op een doorzonwoning.

Kortom, de tariefsverschillen laten zich niet verklaren door simpelweg naar de efficiëntie van een gemeente te kijken.

Kostendekkende tarieven: de risico's

Zeker in tijden van bezuinigingen wordt de wens om kostendekkende tarieven te hebben vaak geuit. Op zich is het ook een politiek-bestuurlijke keuze waar niets mee mis mee is. Toch is het ook goed de risico's onder ogen te zien.

De risico's hangen samen met het ingrijpen van de rechter in de kostenonderbouwing. De rechter kan de kostendekkendheid immers toetsen. Als hij constateert dat de gemeente kosten toerekent die niet samenhangen met de activiteit of dienst, kan hij correcties op de toerekening plegen. Deze correcties kunnen ertoe leiden dat de geraamde lasten lager zijn dan de geraamde baten. Dit kan leiden tot een neerwaartse aanpassing of vernietiging van de verordening, wat in de praktijk neerkomt op minder inkomsten. Hetzelfde risico kleeft aan een onduidelijke kostenonderbouwing.

Heldere kostenonderbouwing

De roep om heldere kostenonderbouwingen wordt de laatste jaren steeds sterker. Burgers willen weten waarvoor ze betalen en raadsleden willen dit ook zelf kunnen toelichten aan hun inwoners. Wat doet de gemeente voor een product of dienst? Wat kost het en wat brengt de gemeente in rekening? Het antwoord op dergelijke vragen zal de gemeente goed in beeld moeten brengen. Ook de belastingrechter beoordeelt de heffing op de kostenonderbouwing. Kan de gemeente de kosten en opbrengsten niet verantwoorden, dan vernietigt of verlaagt de rechter de aanslag.

Modellen kostenonderbouwing VNG

Om de gemeenten in staat te stellen een goede kostenonderbouwing te maken, heeft de VNG modellen ontwikkeld. Voor elke grote heffing is een eigen model beschikbaar. Het model zorgt voor een eenduidige, transparante onderbouwing van de individuele heffing.

Met een activiteitenlijst laat de gemeente zien wat de inspanningen zijn. Zo is voor iedereen inzichtelijk waarvoor en hoe de gemeente de kosten verhaalt. Vervolgens vindt een standaardisatie van de activiteiten plaats, zodat de uitkomsten van gemeenten onderling goed vergelijkbaar worden zonder dat verschillen buiten beeld raken. De activiteitenlijst met bijbehorende kosten maakt onderdeel uit van de paragraaf ‘lokale lasten’ bij de programmabegroting. Het model kent ook een toelichting op de beleidskeuzes die de gemeenteraad voor de heffing heeft gemaakt.

Voordelen model

Voordelen van het model kostenonderbouwing zijn:

  • Inzicht in de prioriteiten, beleidskeuzes, werkprocessen van de gemeente en de daaraan verbonden kosten
  • Kostenbesparing door te werken met begrotingscijfers (reeds beschikbaar materiaal)
  • Een goed beeld in de kostenontwikkelingen en inspanningen van de gemeente, door de continuïteit van de jaarlijkse overzichten
  • Aparte kostenopstellingen in belastingzaken zijn niet meer nodig, bij bezwaarschriften van burgers en fiscale beroepsprocedures kan worden verwezen naar de openbare kostenonderbouwing
  • Inzicht in de kostenverschillen tussen gemeenten, waardoor benchmarking en leereffecten van andere gemeenten eenvoudiger te bereiken zijn
  • Bij publiciteit over tariefverschillen tussen gemeenten zijn de echte feiten beter te achterhalen.

Beschikbare modellen

Op dit moment zijn de volgende modellen kostenonderbouwing beschikbaar:

  • Model kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning
  • Model kostenonderbouwing afvalstoffenheffing
  • Model kostenonderbouwing rioolheffing
  • Model kostenonderbouwing lijkbezorgingsrechten
  • Model kostenonderbouwing leges algemene dienstverlening, inclusief bijlagen (VNG-NVVB)

De modellen zijn te vinden bij het VNG-dossier Leges | Modellen kostenonderbouwing

Meer informatie

Ramingen op verordeningenniveau

De wetsbepalingen die de kostendekkende tarieven voorschrijven, spreken steeds over geraamde bedragen. Dit komt doordat de rechtsbescherming vereist dat de verordening voor aanvang van de belastingheffing moet zijn vastgesteld. Op dat moment zijn alleen de verwachtingen bekend.

Kruissubsidiëring

Zeker bij retributies en leges waarbij de tarieven voor verschillende activiteiten in één belastingverordening worden geregeld, kan zich de vraag voordoen op welk niveau de kostendekkendheid moet worden getoetst. Het uitgangspunt daarbij is toetsing op verordeningenniveau, waarbij de geraamde lasten van alle benoemde activiteiten worden gedekt door de gezamenlijke baten uit de te heffen belastingen. Hierdoor is zogenoemde kruissubsidiëring mogelijk: een verwacht overschot bij de ene activiteit wordt gebruikt voor de dekking van een verwacht tekort bij een andere activiteit. Het is dus niet nodig om de kostendekkendheid per activiteit te bepalen.

Uitzonderingen kruissubsidiëring

Op het uitgangspunt van verordeningsbrede kruissubsidiëring bestaan enkele uitzonderingen:

  • de Europese Dienstenrichtlijn beperkt de mogelijkheden voor kruissubsidiëring bij leges die samenhangen met bedrijfsactiviteiten tot een cluster van samenhangende vergunningen
  • de wetgeving over de omgevingsvergunning gaat ervan uit dat alleen binnen de omgevingsvergunning kruissubsidiëring kan worden toegepast en niet met dienstverlening erbuiten