Grenzen keuzevrijheid gemeentelijke belastingen

De gemeenteraad heeft grote vrijheden bij de samenstelling van het gemeentelijk belastingpakket. De gemeenteraad bepaalt hoe hoog de eigen inkomsten moeten zijn en op welke manier deze inkomsten worden verdeeld over burgers en bedrijven.

Toch is die vrijheid niet onbeperkt door het zogenoemde gesloten belastingstelsel. Dit houdt in dat een gemeente een belasting alleen kan heffen als de wet daar nadrukkelijk de bevoegdheid toe geeft. De meeste gemeentelijke belastingen zijn geregeld in de Gemeentewet (hoofdstuk XV van de Gemeentewet). Daarnaast zijn er enkele belastingsoorten geregeld in andere wetten zoals de Wet milieubeheer.

Voorschriften

De wetten regelen niet alleen welke belastingen gemeenten kunnen heffen. Meestal bevat de wetgeving ook voorschriften voor de uitwerking van de belastingen. Zo bepaalt de Gemeentewet voor de onroerendezaakbelastingen dat deze belastingen over de zogenoemde WOZ-waarde moeten worden geheven. Daarnaast bepaalt de Gemeentewet voor bestemmingsheffingen en retributies dat de belastingopbrengst niet meer dan kostendekkend mag zijn. De gemeenteraad kan hier niet van afwijken.

Eisen

Naast voorschriften voor de inrichting van een belasting, stelt de wetgeving ook eisen aan de invoering van de belasting:

  • een algemeen voorschrift: in dat geval kan een belasting pas worden geheven als de verordening officieel bekend is gemaakt
  • een voorschrift voor een specifieke belasting: een voorbeeld hiervan staat in de Wet op de bedrijfsinvesteringszones (BIZ). Deze wet regelt dat voor de invoering van de BIZ-bijdrage een draagvlakmeting moest worden gehouden onder de potentiële belastingplichtigen. De belasting kon pas worden ingevoerd en geheven als er sprake is van voldoende draagvlak.

Algemene rechtsbeginselen

Naast de wettelijke vereisten kunnen ook de algemene rechtsbeginselen de uitwerking van de belastingen beperken. Van de rechtsbeginselen stellen In het bijzonder de volgende beginselen eisen aan de uitwerking van de belasting binnen de gemeente:

  • de rechtszekerheid: die vereist dat de belasting pas kan worden geheven als de belastingverordening officieel is vastgesteld. Aan een belasting kan geen terugwerkende kracht worden verleend. Aanpassing achteraf is alleen mogelijk als de aanpassing leidt tot een lager belastingbedrag
  • het gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen moeten bij de belastingheffing gelijk worden behandeld
  • het evenredigheidsbeginsel: de belastingdruk mag niet onredelijk op een enkele belastingplichtige komen te rusten

Europees recht

Ook het Europees recht kan de uitwerking van belastingen beperken. Binnen de Europese Unie geldt vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Wetten, maar ook gemeentelijke verordeningen, mogen dit vrije verkeer niet belemmeren. Gemeenten moeten er bij de invulling van de belasting dus op letten dat er geen criteria worden vastgesteld die het vrije verkeer belemmeren. Belastingmaatregelen mogen er bijvoorbeeld niet toe leiden dat niet-ingezetenen ervan afzien of worden ontmoedigd om activiteiten te ontwikkelen of investeringen te doen in een andere lidstaat.

    De gemeenteraad heeft grote vrijheden bij de samenstelling van het gemeentelijk belastingpakket. Toch is die vrijheid niet onbeperkt.

    Er zijn twee beginselen die bij de belastingheffing regelmatig aan de orde komen: het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

    Gelijkheidsbeginsel

    Het gelijkheidsbeginsel stimuleert dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk naar de mate van hun ongelijkheid. Van alle rechtsbeginselen is dit wel het meest belangrijke rechtsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel gaat hand in hand met het verbod op discriminatie: het ongelijk behandelen en achterstellen van (groepen) mensen op basis van kenmerken die er niet toe doen.
    Bij belastingen is volgens de Hoge Raad een ongelijke behandeling van gelijke gevallen alleen verboden als voor die ongelijke behandeling een redelijke en objectieve rechtvaardiging ontbreekt. Daarbij heeft de wetgever in het belastingrecht een ruime beoordelingsvrijheid.

    Voorbeeld schending gelijkheidsbeginsel
    De gemeente heft alleen van eigen graven een bijdrage in het algemene onderhoud van de begraafplaats. Bij algemene graven blijft deze heffing achterwege. Omdat alle graven belang kunnen hebben bij het algemene onderhoud, is hier het gelijkheidsbeginsel geschonden. Het feit dat men bij een eigen graf een individueel gebruiksrecht en zeggenschap over het grafmonument heeft, legitimeert een verschil in belastingheffing niet.
    [Hoge Raad 28 februari 2003, nr. 37716, ECLI:NL:HR:2003:AF5108]

    Voorbeeld redelijke en objectieve rechtvaardiging
    In het streven om het centrum van de stad aantrekkelijker te maken, wil de ondernemersvereniging activiteiten organiseren. Dit sluit aan bij de ambitie van de gemeente. Om free riders-gedrag te voorkomen, besluit de gemeenteraad een reclamebelasting in te voeren in het stadscentrum. Uit een enquête van de winkeliersvereniging blijkt daar ruime draagvlak voor te zijn.

    Bij de beperking van de belastingheffing tot het centrumgebied is sprake van een objectieve en redelijke rechtvaardiging. De gemeenteraad mag er in redelijkheid van uitgaan dat de belastingplichtigen degenen zijn die profijt kunnen hebben van de activiteiten die met de belastingopbrengsten worden georganiseerd.
    [Hoge Raad 11 november 2011, nr. 10/04446, ECLI:NL:HR:2011:BR4564]

    Evenredigheidsbeginsel

    Het evenredigheidsbeginsel vereist dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een of meer belanghebbenden niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Vertaald naar de belastingen houdt het evenredigheidsbeginsel in dat de maatstaven niet zodanig mogen worden vastgesteld dat de gevolgen voor een of meer belastingplichtigen onevenredig nadelig zijn in verhouding tot de doelen die met de belastingheffing worden gediend. Het evenredigheidsbeginsel houdt daarnaast ook in dat bij geconstateerde ongelijke gevallen geen sprake mag zijn van een overduidelijke, onevenredig ongelijke behandeling.

    Voorbeeld evenredigheidsbeginsel
    De gemeente heft een rioolafvoerrecht van de gebruikers van gebouwen. Het rioolafvoerrecht is afhankelijk gesteld van de hoeveelheid afgevoerd water. De eerste 500 kubieke meters zijn vrijgesteld; daarboven geldt een afnemend tarief. De gemeente heft geen rioolaansluitrecht van de eigenaren . De gekozen heffingssystematiek heeft tot gevolg dat bijna 99% van de belastingplichtigen (de kleine lozers) in feite buiten de heffing van het rioolafvoerrecht blijft. De kleine lozers voeren gezamenlijk zo'n 60% van de totale hoeveelheid geloosd afvalwater af. De grote lozers die wel in de heffing worden betrokken, maken ruim 1% van de belastingplichtigen uit. Zij voeren gezamenlijk zo'n 40% van de totale hoeveelheid geloosd afvalwater af.

    Het feit dat een alleen gering percentage van de belastingplichtigen daadwerkelijk de belasting moet betalen, is volgens de Hoge Raad niet op voorhand in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zolang de belastingopbrengst die door de grote lozers wordt opgebracht niet uitstijgt boven de totale kosten die zijn toe te rekenen aan de lozingen van de grote lozers. Stijgt het verhaalsbedrag naar orde van grootte daar bovenuit, dan wordt het evenredigheidsbeginsel geschonden.
    [Hoge Raad 10 december 2004, nr. 36805, ECLI:NL:HR:2004:AF7510]

    Meer informatie

    Bewust keuzes maken als raad

    Het feit dat de voorschriften voor de belastingheffing in de wet vastliggen, staat een actieve toets door de gemeenteraad aan deze voorschriften niet in de weg. Enerzijds omdat de gemeenteraad zich ervan zal willen overtuigen dat de belastingverordening de toets der kritiek kan doorstaan. Anderzijds omdat de voorschriften soms enige keuzevrijheid laten aan de gemeenteraad. Zo laten de algemene rechtsbeginselen ruimte voor discussie. Het is dan van belang dat de gemeenteraad laat zien dat hij bewust een keuze heeft gemaakt. De afwegingen bij de keuzes kunnen bijvoorbeeld blijken uit de toelichting op het raadsvoorstel tot vaststelling van de belastingverordening, of uit het verslag van de commissie- en raadsbehandeling.

    Bijzondere aandachtspunten

    Bijzondere aandachtspunten bij de invoering van een belasting zijn:

    • de hoogte van de uitvoeringskosten: een zeer genuanceerde tarievenstructuur kan recht doen aan alle belastingplichten, maar kan tegelijkertijd leiden tot hoge uitvoeringskosten. Of dat wenselijk is, is een politieke keuze
    • de belastingverdeling: hoe worden de belastingen verdeeld over verschillende groepen belastingplichtigen (burgers of bedrijven, kiezers of derden), is een aandachtpunt.
    • ondersteuning beleidsdoelen: moet de belastingheffing naast inkomstenbron ook beleidsdoelen ondersteunen? Voorbeeld: de gemeenteraad kan bij de afvalstoffenheffing besluiten om alleen de lasten van de afvalinzameling te verhalen. Maar de raad kan er ook voor kiezen om met de tariefstelling bijvoorbeeld de scheiding van afval te beïnvloeden.

    Hoewel belastingheffing in de eerste plaats bedoeld is om inkomst te krijgen, kunnen gemeenten belastingen ook inzetten om bepaalde beleidsdoelen te realiseren.

    Voorbeeld: stimuleren energiebeleid en belastingheffing

    Stel, uw gemeente heeft een beleidsplan ontwikkeld gericht op energiebesparing en gebruik van alternatieve energiebronnen. De gemeenteraad wil burgers en bedrijven stimuleren om mee te doen. Gekeken wordt in hoeverre belastingmaatregelen het beleid kunnen ondersteunen. Mogelijke belastingmaatregelen zijn:

    • OZB: een facultatieve vrijstelling voor zonnepanelen en windturbines waarbij de waarde van deze energie-opwekkers buiten de heffingsmaatstaf wordt gelaten
    • reclamebelasting: lager tarief of vrijstelling voor onverlichte aankondigingen
    • leges: lager tarief of vrijstelling voor het in behandeling nemen van vergunningsaanvragen voor het plaatsen van zonnepanelen of windturbines

    Belastingmaatregelen die niet kunnen niet kunnen, zijn:

    • belastingkorting of -vrijstelling voor gezinnen met inkomens tot modaal
    • OZB: tariefsdifferentiatie tussen energiezuinige en minder zuinige onroerende zaken
    • forensenbelasting en toeristenbelasting: tariefsdifferentiatie naar vakantie-onderkomens met en zonder energiebesparende maatregelen of alternatieve energiebronnen
    • parkeerbelasting: verschillende tarieven voor auto's met een laag of een hoog energieverbruik.

    (NB. Deze voorbeelden zijn niet limitatief, en zijn niet getoetst op financiële effecten of uitvoerbaarheid.)

    Voorbeeld: stimuleren sportbeoefening en belastingheffing

    Stel, uw gemeente heeft een beleidsplan ontwikkeld gericht op de bevordering van breedtesport met hulp van vrijwilligers bij lokale sportverenigingen. Gekeken wordt in hoeverre belastingmaatregelen het beleid kunnen ondersteunen. Mogelijke belastingmaatregelen zijn:

    • OZB: een facultatieve vrijstelling voor sportterreinen waarbij de waarden van deze velden buiten de heffingsmaatstaf worden gelaten
    • reclamebelasting: lager tarief of vrijstelling voor aankondigingen van sportverenigingen
    • leges: lager tarief of vrijstelling voor het in behandeling nemen van vergunningsaanvragen voor activiteiten van sportverenigingen

    Belastingmaatregelen die door wettelijke bepalingen niet kunnen, zijn:

    • OZB: tariefsdifferentiatie met een afzonderlijk tarief voor sportterreinen

    (NB. Deze voorbeelden zijn niet limitatief, en zijn niet getoetst op financiële effecten of uitvoerbaarheid. Zo moet de gemeente ondanks een OZB-vrijstelling toch de sportvelden waarderen voor de Wet WOZ.)

    Meer informatie

     

    Rechterlijke toetsing van de grenzen

    De bevoegdheid om een belasting in te voeren, te wijzigen en in te trekken, is uitsluitend een bevoegdheid van de gemeenteraad. Maar die bevoegdheid gaat niet zo ver dat er geen enkele toetsing kan plaatsvinden.

    Wettelijke voorschriften

    De rechter kan toetsen of de gemeenteraad de wettelijke voorschriften en andere grenzen in acht heeft genomen bij de vaststelling van de belastingverordening. Deze toets vindt op verzoek van een belastingplichtige plaats nadat een belastingaanslag is opgelegd. De rechter kan in dat geval toetsen of de uitwerking in de belastingverordening voldoet aan de wettelijke voorschriften.

    Algemene rechtsbeginselen

    De rechter kan ook toetsen of de gemeenteraad heeft stilgestaan bij de algemene rechtsbeginselen. Deze toetsing is beperkt tot de vraag of de gemeenteraad heeft bepaald welke gevallen voor de toepassing van de verordening als gelijk moeten worden beschouwd en welke niet. En of de gemeenteraad een rechtvaardiging heeft gegeven voor de relevante verschillen tussen de gevallen en de nadelige gevolgen van de verordening. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad die beslispunten heeft gesignaleerd en besproken. Of de afweging tot een ander besluit had moeten leiden, is minder van belang.

    Tegenhouden

    De rechter zal de belastingheffing geheel of gedeeltelijk tegenhouden als blijkt dat niet aan alle vereisten is voldaan. Het gevolg daarvan is dat een aanslag wordt verlaagd of vernietigd en dat de gemeente inkomsten misloopt. Om dat te voorkomen, is het van essentieel belang dat de gemeenteraad bij de vaststelling van de belastingverordening stilstaat bij de wettelijke plichten en vrijheden.