Het is beleid waar ambtenaren mee aan de slag moeten. Dat is immers hun rol. Zij brengen voorafgaand aan de besluitvorming kennis in, adviseren en voeren de democratisch genomen bestuurlijke besluiten vervolgens uit, hoe lastig die ook zijn. Dat geldt niet alleen voor ambtenaren op de ministeries, ook in provincie en gemeente werken de grote landelijke probleemdossiers door in beslissingen en beleid. En ambtenaren zullen soms aanlopen tegen besluiten waarin ze zich misschien niet kunnen vinden.

Op de barricaden
Juist rondom de uitvoering van dit beleid lijkt het hier en daar wat te kraken. Want hoe ga je als ambtenaar nu om met zaken waar je (principieel) tegen bent, of waarvan je weet dat die juridisch niet houdbaar zijn en zelfs schadelijk voor de doelgroep waarvoor de maatregel is bedoeld? Ga je er dan toch in mee omdat het simpelweg je werk is, geef je tegengas of neem je ontslag?
Dat laatste deed Thomas Huttinga. Hij legde zijn functie als jurist bij de IND neer omdat hij het niet eens was met het kabinetsbeleid over gezinshereniging. In een post op LinkedIn zei hij ‘dat hij niet langer voor een overheidsorganisatie wilde werken, die zonder wettelijke grond beleid blijft uitvoeren’. Huttinga doelde daarmee op het vertragen van gezinshereniging voor vluchtelingen met een status, een politiek omstreden onderdeel uit de asieldeal: statushouders die nog geen woning hebben moeten zes maanden langer wachten, voordat ze hun familie over mogen laten komen.
Huttinga’s bericht zorgde voor een stroom van reacties en is meer dan een half miljoen keer bekeken. De maatregel is intussen van tafel.
Een andere ambtenaar die recent de aandacht trok van politiek, media en publiek was Sam Schwencke, klimaatadviseur bij gemeente Den Haag en tevens raadslid voor GroenLinks in Rijswijk. Zij deed op persoonlijke titel mee aan een klimaatactie van Extinction Rebellion bij het lokale VVD-kantoor in Den Haag. Dat leidde tot veel commotie en een oproep van VVD-fractievoorzitter Lotte van Basten Batenburg om Schwenckes vertrek als ambtenaar. De Haagse VVD vond het onacceptabel dat een (klimaat)ambtenaar van de gemeente aan een dergelijke actie meedeed. Ook het college in Rijswijk zette vraagtekens bij haar actie. Na een gesprek met de Rijswijkse burgemeester Huri Sahin beloofde Schwencke niet meer mee te doen aan de acties van Extinction Rebellion. Ze blijft aan als raadslid en is vooralsnog ook werkzaam in haar rol als klimaatadviseur bij de gemeente Den Haag.

Stevig advies aan de voorkant
Het lijkt of sommige ambtenaren meer worstelen met hun dienende rol dan voorheen. Wellicht is het ook deels de tijdsgeest, waarin iedereen zijn of haar al dan niet gefundeerde mening klaar heeft en laat horen. ‘Als privépersoon mogen ambtenaren dat uiteraard ook, maar ze worden niet betaald om hun mening te geven’, zegt politiek adviseur Marike Simons, medeauteur van Politieke sensitiviteit voor ambtenaren, het geheime handboek.
Zij hamert vooral op de invloed die ambtenaren aan de voorkant kunnen uitoefenen door stevig advies te geven en daarnaast door zicht te houden op het besluitvormingsproces. ‘Dan kun je je makkelijker neerleggen bij het democratisch genomen besluit hierover, ook als dat niet het besluit is dat je voor ogen had.’

Hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Leiden, Kutsal Yesilkagit, ziet ambtelijk activisme als ‘een symptoom van ongemak, van ongenoegen, in de relatie tussen politiek en ambtenarij’. Ongenoegen dat volgens hem pas recent meer zichtbaar is geworden. ‘Daarbij doel ik niet direct op de twee voorbeelden hiervoor, maar het is een breder onderwerp van gesprek geworden.’
Hij verwijst naar topambtenaren die hun minister niet langer boven alles uit de wind willen houden. Zo schreven de secretarissen-generaal gezamenlijk over dit onderwerp een brief aan informateur Herman Tjeenk Willink tijdens de formatie van het kabinet-Rutte IV in april 2021. Daarin gaven ze onder meer aan ‘het samenspel tussen politiek, bestuur en ambtenaren te willen verstevigen, om zodoende de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid te verbeteren’.

Voorzichtig met moreel kompas
Demonstrerende ambtenaren zijn niet nieuw, alhoewel demonstraties tot nu toe vaak een collectief karakter hebben en vrijwel altijd draaien om betere arbeidsvoorwaarden en meer salaris. Wat we nu zien is anders, het zijn individuen die zich uitspreken tegen inhoudelijk beleid dat ze als ambtenaar uit hoofde van hun functie moeten uitvoeren.
‘Ambtenaren kunnen een beroep doen op hun burgerlijk recht op een eigen mening’, zegt Yesilkagit. ‘Tegelijkertijd bekleden ze een bijzondere positie en dragen ze van daaruit ambtelijke verantwoordelijkheid. Ik vind het daarom niet gek dat er discussie is ontstaan rond de Haagse klimaatadviseur. Voor de Haagse wethouder met klimaat in de portefeuille wordt het lastig om ervan uit te gaan dat deze ambtenaar zonder voorbehoud nog de democratisch genomen besluiten op dit dossier uitvoert. Ik ben van mening dat je als ambtenaar heel erg moet oppassen om op je morele kompas te varen bij beleidsadvies en bij de uitvoering van democratisch genomen meerderheidsbesluiten.’

Eigen mening
Politiek adviseur Simons sluit zich hierbij aan, zegt ze. ‘Ambtenaren zijn net mensen, met een eigen mening, drijfveer en idealen. Het is niet gek dat ze het maatschappelijk debat opzoeken, maar doe dat dan wel uitdrukkelijk als privépersoon en niet uit hoofde van je functie als ambtenaar.’ In het geval van de protesterende ambtenaar Schwencke vindt zij die rollen lastig te scheiden. ‘Dan kom je in een grijs gebied. Wanneer je als gemeentelijk klimaatadviseur publiekelijk een andere mening tentoonspreidt dan het beleid dat je moet uitvoeren, dan wordt het wel heel ingewikkeld.’ Net als Yesilkagit vraagt Simons zich af of je de klimaatbesluiten die het college doorvoert dan nog wel kunt uitvoeren.

Als openlijk je mening uiten in tegenspraak is met je rol als ambtenaar, hoe kun je dan wel handelen bij onvrede of ongemak met het uit te voeren beleid? Simons wijst opnieuw naar de eigenlijke rol van de ambtenaar. ‘Ambtenaren zijn over het algemeen zeer betrokken bij de publieke zaak. Hun keuze om voor de (lokale) overheid te gaan werken is vaak zeer bewust. Aan het begin van hun ambtelijke carrière vertelt echter niemand hun dat ze niet alleen als inhoudelijk expert aan de slag gaan, maar dat ook van ze wordt verwacht dat ze met politici samenwerken en een rol spelen in het begeleiden van eerlijke politieke besluitvorming.’
Zeker de laatste tijd gebeurt dat volgens Simons te weinig, nu er door de grote complexiteit van de huidige dossiers, zoals de stikstofuitstoot en woningmarktproblematiek, vooral inhoudelijke experts worden aangenomen bij het rijk, provincie en gemeenten.
‘Het helpt denk ik als ambtenaren zich meer bewust worden waartoe ze op aarde zijn. Dat ze als adviseur inhoudelijk zijn in te zetten ten behoeve van politieke doelen en gremia, en dat ze dienstbaar zijn en op de tweede plek staan. Maar ook dat ze kunnen en mogen adviseren over het besluitvormingsproces. Ofwel professioneel tegendenken zonder in de ‘ja maar’-stand te schieten.’

Dieper nadenken
Yesilkagit zou graag meer aandacht willen voor de rol van het gehele ambtenarenapparaat, zegt hij. ‘Bij onvrede of democratisch genomen beslissingen die juridisch niet kloppen, moet je niet als individu in actie komen.’
In deze tijden van polarisatie en trage besluitvorming, zouden we daarentegen volgens de Leidse hoogleraar dieper moeten nadenken over de rol van de gehele ambtenarij. ‘Zou die als instituut en sterke tegenmacht niet autonomer moeten gaan functioneren ten opzichte van het politieke bestuur? Ambtenaren spelen een grote rol bij wetgeving. Als de ambtelijke organisatie veel steviger aan de voorkant adviseert, rolt er een advies uit waar de politiek eigenlijk niet omheen kan, waar de transactiekosten voor de politiek om toch anders te besluiten (te) hoog worden. ‘We moeten gaan praten over de rol van de bureaucratie in de democratische rechtsstaat, dat is belangrijk. De ambtenarij kan zoveel meer zijn dan een instrument van de politiek.’