Steunfractielid, fractieopvolger, burgerlid, schaduwfractielid – er zijn wel 32 namen tegen voor de ondersteuners van raadsfracties. Dat ontdekte Willemijn Polders toen ze voor haar master Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit Leiden onderzoek deed naar deze burgerleden en hun deelname aan raadscommissies. Polders, nu advocaat bestuursrecht in Den Haag, onderzocht samen met twee andere onderzoekers voor de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVvR) welke rol en bevoegdheden deze commissieleden precies hebben, zowel in juridisch opzicht als hoe hiermee in de praktijk wordt omgegaan.
Ze kwam erachter dat de burgerleden nagenoeg hetzelfde werk doen als raadsleden, maar onder minder gunstige voorwaarden. Zo is er voor hen geen (politieke) verlofregeling voor het raadswerk bij hun werkgever. Bovendien is de vergadervergoeding lager dan de toelage van gekozen commissieleden. Ook krijgen ze minder ambtelijke ondersteuning. Polders: ‘Het zou goed zijn als de wetgever nog eens nadenkt of het wenselijk is om dit verschil in rechtspositie en voorzieningen zo te behouden.’
De mogelijkheid om een burgerraadslid in te zetten, komt voort uit de Gemeentewet. Maar hoe die rollen verder worden ingevuld, is een zaak van gemeenteraden zelf. In ongeveer zestig procent van de gemeenten gaat het om burgerleden die voor hun fractie (net) niet gekozen zijn bij de verkiezingen. Zij komen dan automatisch in aanmerking voor het commissiewerk.

Brugklasser
De ondersteunende taken kunnen ook een manier zijn om burgerleden klaar te stomen voor de gemeentepolitiek. Dat was onder meer het geval bij Debby de Lima, die sinds vorig jaar in Vijfheerenlanden commissielid is voor de D66-fractie in de commissie Welzijn, onderwijs en sport. Het commissiewerk is voor De Lima een logisch gevolg van haar politieke en maatschappelijke betrokkenheid. In haar woonplaats Leerdam wandelt ze met Molukse ouderen en ze zet zich in voor het behoud van een achttiende-eeuws hofje waarop ze zelf woont.
Tijdens een cursus Politiek actief werd ze gescout door D66 voor de gemeenteraad. ‘Ik ben erin gerold en word nu ook voor andere zaken gevraagd, zoals de provinciale statenverkiezingen.’ Daar haalde ze zevenhonderd voorkeurstemmen, volgens haarzelf met name dankzij een optreden op een bijeenkomst voor migrantenouderen. Het leverde haar echter geen zetel op in de Utrechtse staten.
Op haar Twitteraccount houdt ze haar volgers op de hoogte van haar commissiewerk met de hashtags #brugklasser, #tweedejaars en #politiekeschool. ‘Ik ben nog aan het leren, verdiep me in onderwerpen en vorm me een mening’, legt ze uit.
Voor de commissievergadering leest ze de stukken en formuleert een partijstandpunt dat ze met de fractie afstemt en voert ze hierover vervolgens het woord in de commissievergadering. Dat ze geen moties kan indienen of kan stemmen, zoals haar gekozen collega’s in de raadscommissie, is voor haar geen probleem. ‘Ik denk natuurlijk wel mee, maar voorlopig laat ik me nog graag leiden door ervaren fractieleden.’ Bij de vergoeding staat ze niet te veel stil. ‘Ik ben al blij met wat voor vergoeding dan ook, gewoon omdat ik het leuk vind.’

Minigemeenteraad
De wetgever ziet de raadscommissie als een soort ‘minigemeenteraad’, zegt Polders. Ze doen het voorbereidende werk voor de raadsvergadering, waaronder het uitwisselen van de partijstandpunten. Maar omdat burgerleden niet gekozen zijn, mogen zij uiteindelijk geen stem uitbrengen. Toch is er zelden gedoe rond de positie van niet-gekozen commissieleden. Hooguit is er af en toe sprake van onevenwichtigheid, waarbij er naar verhouding te veel niet-raadsleden in de commissies zitten. Dan grijpt de minister van Binnenlandse Zaken in. Dat gebeurde ook toen een niet-raadslid was benoemd tot voorzitter dan een commissie, wat op grond van de Gemeentewet niet is toegestaan.
Deze laatste kwestie staat overigens opnieuw ter discussie. CDA en VVD dienden een aantal jaren geleden een initiatiefwetsvoorstel in om het vereiste van een raadslid als voorzitter van raadscommissies af te schaffen. De Tweede Kamer ging akkoord: ‘Die is van mening dat hier meer pragmatisch naar moet worden gekeken. In de gemeentepolitiek wordt het soms als nuttig ervaren om een voorzitter te hebben die niet gekozen is, daar sluit de wet dus niet goed op aan.’ Het initiatiefvoorstel ligt nog bij de Eerste Kamer.

Gewicht
Lianne van der Wal-Dijkstra zat van 2018 tot 2022 in de gemeenteraad voor de VVD in Súdwest-Fryslân. Maar bij de laatste verkiezingen ging haar partij een zetel terug, van vier naar drie. Van der Wal-Dijkstra viel af als raadslid. Een fractielid vroeg haar als commissielid sociaal domein, zodat hij voorzitter kon worden van de commissie financiën. Dat ze ja zei, had een duidelijke reden. In de vorige raadsperiode werkte ze mee aan een raadsenquête naar het sociaal werkbedrijf. Dat zou pas het komend jaar worden afgerond. ‘Wat ik begin, maak ik graag af.’

Voorlopig laat ik me nog graag leiden door ervaren fractieleden

Ze is als niet-gekozen commissielid zeker geen uitzondering, vertelt Van der Wal-Dijkstra. Ongeveer de helft van haar commissie bestaat uit burgerleden. Maar regelmatig valt het commissiewerk haar tegen. ‘Gatver, ik wil zo graag meer’, schiet dan door haar hoofd. Ze heeft het gevoel in ‘team B’ te zijn beland. Zoals toen ze een motie had geschreven die daarna door een VVD-raadslid werd ingediend. Vervolgens bleef het stil. ‘Volledig begrijpelijk dat mij niets wordt gevraagd, maar ik blijf dat lastig vinden.’
Ze mag moties en amendementen voorstellen, maar de laatste 10 procent, het stemmen en verdedigen, is niet toegestaan. ‘Terwijl dat voor mij het leukste stukje is.’
In Leeuwarden mogen burgerleden meer, weet ze. Niet stemmen, maar wel inspreken in de raad. Omdat ze eerst raadslid was, merkt ze ook een verschil in het belang dat burgers aan haar rol hechten. ‘Bent u raadslid? Nee commissielid. Dat heeft een ander gewicht.’

Passie
Niet dat ze als commissielid minder uren kwijt is. Van der Wal-Dijkstra doet hetzelfde als raadsleden, alleen de raadsvergaderingen hoeft ze niet bij te wonen. ‘Maar meestal kijk ik die alsnog via de livestream.’ De vergoeding is per bijeenkomst. En niet alle bijeenkomsten tellen. ‘Zo zijn bijeenkomsten van andere commissies uitgesloten van betaling, ook al raakt het mijn commissie of is het interessant.’ Je doet dit werk uit passie, benadrukt ze. ‘Onder aan de streep is ook de vergoeding als raadslid niet veel.’

Aan democratie hangt nou eenmaal een prijskaartje

Ze denkt dat burgerlid zijn leuker is als je nog niet aan het raadswerk hebt geproefd. ‘Alhoewel ik zeker ook voordelen zie van mijn politieke ervaring. Afgelopen vrijdag was ik met de kinderen op pad en onderwijl aan het bellen om iets van de agenda te krijgen. Dat is gelukt, voor een nieuw commissielid zou dat denk ik lastiger zijn.’

Werkdruk
Uit Van der Wal-Dijkstra’s verhaal en de enquêtes met andere burgerleden blijkt hoe klein het verschil kan zijn tussen een raadslid en een commissielid, reageert Polders. ‘En ook hoe waardevol de eerdere ervaring in de hoedanigheid van raadslid kan zijn voor het commissiewerk. Toch staat voorop dat de burger heeft gekozen en kunnen we dus niet om ons democratische staatsbestel heen. De kiezer kan na vier jaar een raadslid of partij op haar prestaties afrekenen of belonen met zijn stem. Bij niet-gekozen commissieleden kan dat niet.’
In de discussie over de kloof tussen burgers en gemeenteraad worden burgerleden soms ook als mogelijke oplossing gezien. Zij zouden, los van partijpolitieke belangen, als ervaringsdeskundigen een waardevolle inbreng kunnen hebben bij de raadscommissies. Van der Wal-Dijkstra ziet het niet gebeuren. ‘Burgers snappen al niet wat de gemeenteraad doet, laat staan een raadscommissie.’ De Lima ziet er weinig heil in. ‘Zonder ondersteuning van een fractie zal dat heel lastig worden.’
Polders ziet zo’n rol evenmin voor zich. ‘De rol van burgerleden is in 2002 juist bedacht om raadsfracties te ondersteunen. Zij gaan gebukt onder een hoge werkdruk, burgerleden zorgen ervoor dat ze hun meningvormende en controlerende taak toch kunnen uitvoeren.’ Ze hoopt dat de wetgever dit ook inziet en de voorwaarden van niet-gekozen commissieleden verbetert. De verhouding van wat een burgerlid erin stopt en ervoor terug krijgt is zoek, zei een commissielid tijdens haar onderzoek. Daar is ze het mee eens. ‘Democratie vraagt om investering: zij moet goed worden gefaciliteerd. Daar hangt nou eenmaal een prijskaartje aan.’