Wettelijke grenzen

Informatie voor raadsleden

Grenzen keuzevrijheid gemeentelijke belastingen

De gemeenteraad heeft grote vrijheden bij de samenstelling van het gemeentelijk belastingpakket. De gemeenteraad bepaalt hoe hoog de eigen inkomsten moeten zijn en op welke manier deze inkomsten worden verdeeld over burgers en bedrijven.

Toch is die vrijheid niet onbeperkt door het zogenoemde gesloten belastingstelsel. Dit houdt in dat een gemeente een belasting alleen kan heffen als de wet daar nadrukkelijk de bevoegdheid toe geeft. De meeste gemeentelijke belastingen zijn geregeld in de Gemeentewet (hoofdstuk XV van de Gemeentewet). Daarnaast zijn er enkele belastingsoorten geregeld in andere wetten zoals de Wet milieubeheer.

Voorschriften

De wetten regelen niet alleen welke belastingen gemeenten kunnen heffen. Meestal bevat de wetgeving ook voorschriften voor de uitwerking van de belastingen. Zo bepaalt de Gemeentewet voor de onroerendezaakbelastingen dat deze belastingen over de zogenoemde WOZ-waarde moeten worden geheven. Daarnaast bepaalt de Gemeentewet voor bestemmingsheffingen en retributies dat de belastingopbrengst niet meer dan kostendekkend mag zijn. De gemeenteraad kan hier niet van afwijken.

Eisen

Naast voorschriften voor de inrichting van een belasting, stelt de wetgeving ook eisen aan de invoering van de belasting:

  • een algemeen voorschrift: in dat geval kan een belasting pas worden geheven als de verordening officieel bekend is gemaakt
  • een voorschrift voor een specifieke belasting: een voorbeeld hiervan staat in de Wet op de bedrijfsinvesteringszones (BIZ). Deze wet regelt dat voor de invoering van de BIZ-bijdrage een draagvlakmeting moest worden gehouden onder de potentiële belastingplichtigen. De belasting kon pas worden ingevoerd en geheven als er sprake is van voldoende draagvlak.

Algemene rechtsbeginselen

Naast de wettelijke vereisten kunnen ook de algemene rechtsbeginselen de uitwerking van de belastingen beperken. Van de rechtsbeginselen stellen In het bijzonder de volgende beginselen eisen aan de uitwerking van de belasting binnen de gemeente:

  • de rechtszekerheid: die vereist dat de belasting pas kan worden geheven als de belastingverordening officieel is vastgesteld. Aan een belasting kan geen terugwerkende kracht worden verleend. Aanpassing achteraf is alleen mogelijk als de aanpassing leidt tot een lager belastingbedrag
  • het gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen moeten bij de belastingheffing gelijk worden behandeld
  • het evenredigheidsbeginsel: de belastingdruk mag niet onredelijk op een enkele belastingplichtige komen te rusten

Europees recht

Ook het Europees recht kan de uitwerking van belastingen beperken. Binnen de Europese Unie geldt vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Wetten, maar ook gemeentelijke verordeningen, mogen dit vrije verkeer niet belemmeren. Gemeenten moeten er bij de invulling van de belasting dus op letten dat er geen criteria worden vastgesteld die het vrije verkeer belemmeren. Belastingmaatregelen mogen er bijvoorbeeld niet toe leiden dat niet-ingezetenen ervan afzien of worden ontmoedigd om activiteiten te ontwikkelen of investeringen te doen in een andere lidstaat.

Meer informatie

Bewust keuzes maken als raad

Het feit dat de voorschriften voor de belastingheffing in de wet vastliggen, staat een actieve toets door de gemeenteraad aan deze voorschriften niet in de weg. Enerzijds omdat de gemeenteraad zich ervan zal willen overtuigen dat de belastingverordening de toets der kritiek kan doorstaan. Anderzijds omdat de voorschriften soms enige keuzevrijheid laten aan de gemeenteraad. Zo laten de algemene rechtsbeginselen ruimte voor discussie. Het is dan van belang dat de gemeenteraad laat zien dat hij bewust een keuze heeft gemaakt. De afwegingen bij de keuzes kunnen bijvoorbeeld blijken uit de toelichting op het raadsvoorstel tot vaststelling van de belastingverordening, of uit het verslag van de commissie- en raadsbehandeling.

Bijzondere aandachtspunten

Bijzondere aandachtspunten bij de invoering van een belasting zijn:

  • de hoogte van de uitvoeringskosten: een zeer genuanceerde tarievenstructuur kan recht doen aan alle belastingplichten, maar kan tegelijkertijd leiden tot hoge uitvoeringskosten. Of dat wenselijk is, is een politieke keuze
  • de belastingverdeling: hoe worden de belastingen verdeeld over verschillende groepen belastingplichtigen (burgers of bedrijven, kiezers of derden), is een aandachtpunt.
  • ondersteuning beleidsdoelen: moet de belastingheffing naast inkomstenbron ook beleidsdoelen ondersteunen? Voorbeeld: de gemeenteraad kan bij de afvalstoffenheffing besluiten om alleen de lasten van de afvalinzameling te verhalen. Maar de raad kan er ook voor kiezen om met de tariefstelling bijvoorbeeld de scheiding van afval te beïnvloeden.

Meer informatie

Rechterlijke toetsing van de grenzen

De bevoegdheid om een belasting in te voeren, te wijzigen en in te trekken, is uitsluitend een bevoegdheid van de gemeenteraad. Maar die bevoegdheid gaat niet zo ver dat er geen enkele toetsing kan plaatsvinden.

Wettelijke voorschriften

De rechter kan toetsen of de gemeenteraad de wettelijke voorschriften en andere grenzen in acht heeft genomen bij de vaststelling van de belastingverordening. Deze toets vindt op verzoek van een belastingplichtige plaats nadat een belastingaanslag is opgelegd. De rechter kan in dat geval toetsen of de uitwerking in de belastingverordening voldoet aan de wettelijke voorschriften.

Algemene rechtsbeginselen

De rechter kan ook toetsen of de gemeenteraad heeft stilgestaan bij de algemene rechtsbeginselen. Deze toetsing is beperkt tot de vraag of de gemeenteraad heeft bepaald welke gevallen voor de toepassing van de verordening als gelijk moeten worden beschouwd en welke niet. En of de gemeenteraad een rechtvaardiging heeft gegeven voor de relevante verschillen tussen de gevallen en de nadelige gevolgen van de verordening. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad die beslispunten heeft gesignaleerd en besproken. Of de afweging tot een ander besluit had moeten leiden, is minder van belang.

Tegenhouden

De rechter zal de belastingheffing geheel of gedeeltelijk tegenhouden als blijkt dat niet aan alle vereisten is voldaan. Het gevolg daarvan is dat een aanslag wordt verlaagd of vernietigd en dat de gemeente inkomsten misloopt. Om dat te voorkomen, is het van essentieel belang dat de gemeenteraad bij de vaststelling van de belastingverordening stilstaat bij de wettelijke plichten en vrijheden.