De antwoorden zijn door ons met zorg samengesteld, maar hieraan kunnen geen rechten worden ontleend.
1) Uitspraak Raad van State 2 augustus 2023
Wat heeft de Raad van State gezegd over spouwmuurisolatie in relatie tot de wet natuurbescherming?
Op 2 augustus 2023 heeft de Raad van State een uitspraak gedaan rondom het isoleren van spouwmuren: ECLI:NL:RVS:2023:2969. De hoogste bestuursrechter heeft een streep gezet door een aanpak van een isolatiebedrijf van spouwmuurisolatie en het vleermuisonderzoek dat daaraan voorafgaat.
Wat is het probleem?
Het na-isoleren zoals spouwmuurisolatie, kan leiden tot nadelige gevolgen voor verschillende beschermde soorten vleermuizen. Vleermuizen houden zich graag op in spouwmuren en komen in heel Nederland voor. Als er niet of niet voldoende onderzoek wordt gedaan voorafgaand aan de spouwmuurisolatie is de kans groot dat er vleermuizen worden gedood of verstoord. In de uitspraak staat: ‘De kans is groot dat vleermuizen niet worden opgemerkt met endoscopisch onderzoek, omdat er vaak oude isolatie, leidingen of puin in een spouwmuur zit waarmee het zicht wordt ontnomen. Ook is de meest voorkomende vleermuissoort, de gewone dwergvleermuis, maar zo groot als een luciferdoosje en zijn vleermuizen vaak pas in de avonduren actief, waardoor de bewoners niet weten dat er vleermuizen in de muren leven.’
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in deze zaak geoordeeld dat de manier waarop dat isolatiebedrijf vooraf onderzoek heeft gedaan naar de aanwezigheid van vleermuizen in de spouwmuur niet in orde was en in strijd met de Wet natuurbescherming. De werkwijze van dit bedrijf is echter een standaard werkwijze voor isolatiebedrijven in Nederland. Het isolatiebedrijf had volgens de Afdeling bestuursrechtspraak eerst een globale ecologische quickscan en daarna eventueel een aanvullend ecologisch onderzoek moeten uitvoeren door een deskundige ecoloog. Vervolgens had het isolatiebedrijf een ontheffing moeten aanvragen bij de provincie. Een aanpak als deze is kostbaar en kost veel tijd (1,5 jaar) per woning.
Dit betekent dat de isolatiemaatregel spouwmuurisolatie niet mogelijk is zoals dit isolatiebedrijf voornemens was te doen. Dit geldt ook voor particulieren en gemeenten die zelf maatregelen willen treffen om het doden en verstoren van vleermuizen en vernietigen van verblijfplaatsen te voorkomen. Er is (in veel gevallen) eerst ecologisch onderzoek nodig en vervolgens waarschijnlijk een ontheffing van de provincie voordat de spouwmuurisolatie mag worden uitgevoerd.
Wat adviseert de VNG gemeenten om te doen met de middelen van het Nationaal Isolatieprogramma naar aanleiding van de uitspraak van de RvS?
Bij spouwmuurisolatie moet rekening worden gehouden met beschermde vogels en vleermuizen. Gebouweigenaren moeten hiervoor in de meeste gevallen een ontheffing aanvragen op de Wet natuurbescherming. Om te voorkomen dat zij dit individueel moeten doen, kan dit via een gemeentelijk soortenmanagementplan (SMP).
De meeste gemeenten hebben nog geen gebiedsontheffing via een SMP. Gemeenten zonder ontheffing adviseren wij om de middelen voor het Nationaal Isolatieprogramma (NIP) niet in te zetten voor subsidie, collectieve inkoop of ontzorgingsaanpakken voor spouwmuurisolatie. Anders verleent u als gemeente subsidie voor werkzaamheden die in strijd zijn met de Wet natuurbescherming.
Wij raden gemeenten zonder een gebiedsontheffing voor na-isolatie aan om in gesprek te gaan met het bevoegd gezag (de provincie of omgevingsdienst) om te kijken welke isolatiemogelijkheden er zijn die niet in strijd zijn met de Wet natuurbescherming. Dit kan per provincie verschillen.
2) Wet natuurbescherming: wat mag er wel en niet?
De Wet natuurbescherming
In de Wet natuurbescherming staan verboden handelingen zoals het verbod om beschermde soorten (zoals vleermuizen) te doden, vangen, ze te verstoren en rustplaatsen en verblijfplaatsen te vernielen of te beschadigen. Dit komt voort uit de Europese wetgeving. Lidstaten in de Europese Unie moeten deze verboden in hun wetgeving opnemen. De Wet natuurbescherming bevat dus de implementatie van deze richtlijnen. Uit deze Europese wetgeving volgt ook dat alle vogels en vleermuizen zijn beschermd.
Gebouwen zoals woningen fungeren voor veel vleermuissoorten en een aantal vogelsoorten als verblijf, rustplaats, kraamkamer of plaats waar wordt genest. Dit gebeurt met name in oudere gebouwen waar isolatie een enorme winst kan opleveren in het terugdringen van energieverbruik. Deze gebouwen bevatten immers regelmatig spouwmuren, gaten en kieren waar vleermuizen graag naar binnen kruipen om in de warmte te verblijven.
Veel isolatiewerkzaamheden zijn mogelijk verstorend voor beschermde diersoorten zoals vleermuizen; er kan zonder ecologisch onderzoek niet worden uitgesloten dat er daarmee diersoorten worden gedood en/of verblijfplaatsen worden verstoord. Dat die mogelijkheid er is of niet kan worden uitgesloten, maakt dat, voordat er met isoleren kan worden begonnen, eerst moet worden onderzocht of er beschermde soorten aanwezig zijn en/of er verblijfplaatsen van deze soorten aanwezig zijn.
Hoe komt een gebouweigenaar of isolatiebedrijf erachter of er mogelijk beschermde (vleermuis)soorten en verblijfplaatsen aanwezig zijn?
Daarvoor is een quickscan nodig van een deskundige ecoloog. Dat kost ongeveer € 400 tot € 800. Met een ecologische quickscan stelt de ecoloog vast of er beschermde soorten in en om het gebouw te verwachten zijn op basis van de aanwezige condities (denk aan gaten en kieren in het gebouw, aanwezigheid spouwmuren) en eventuele eerdere waarnemingen. Maar daarmee weet de ecoloog niet of er daadwerkelijk vleermuizen zijn en welke soorten. En ook niet of er daadwerkelijk verblijfplaatsen zijn. Bij de quickscan kijkt de ecoloog of de isolatiewerkzaamheden mogelijk schade aanbrengen of verstorend zijn voor (beschermde) diersoorten, zoals vleermuizen. De ecoloog kan naar aanleiding van de quickscan vaststellen of de isolatiewerkzaamheden door kunnen gaan of dat er nader onderzoek nodig is en eventueel daarna een aanvraag voor een ontheffing moet worden ingediend.
Over spouwmuurisolatie is er een uitspraak van de Raad van State waaruit blijkt dat er onderzoek nodig is door een deskundige ecoloog. Meer daarover bij de vraag Wat heeft de Raad van State over spouwmuurisolatie in relatie tot de wet natuurbescherming gezegd? Het is nog niet precies duidelijk of hetzelfde geldt voor andere isolatiemaatregelen omdat daar nog geen uitspraken over bestaan.
Maar als een isolatiebedrijf of bewoner ziet dat er geen vleermuizen of andere beschermde soorten aanwezig zijn, dan kan er toch gewoon geïsoleerd worden?
Nee, want op deze manier kan niet worden uitgesloten dat er in strijd met de Wet natuurbescherming wordt gehandeld. Zoals hiervoor uiteengezet kan het zo zijn dat er eerst moet worden onderzocht door een ecoloog of er beschermde diersoorten te verwachten zijn (aangezien in sommige perioden van het jaar de (vleermuis)soorten niet zichtbaar zijn bijvoorbeeld).
In de uitspraak van de Raad van State is dit (ECLI:NL:RVS:2023:2969) ook nog eens duidelijk uiteengezet. Een onderzoek door het isolatiebedrijf zelf (endoscopisch onderzoek en rond de woning lopen) is niet voldoende. Dat onderzoek moet door een ecologisch deskundige worden uitgevoerd. En vervolgens wijst de Afdeling bestuursrechtspraak op de werkwijze zoals beschreven bij de vraag Hoe komt een gebouweigenaar of isolatiebedrijf erachter of er mogelijk beschermde (vleermuis)soorten en verblijfplaatsen in en/of om de woning aanwezig zijn?
Maar als er vooraf mitigerende maatregelen worden genomen, dan kan er toch gewoon geïsoleerd worden?
Dat is niet zomaar te zeggen, omdat er op dit moment onder deskundigen discussie bestaat over de maatregelen (werken ze echt?). En er is ook geen algemeen bruikbare vrijstelling op grond van de Wet natuurbescherming zoals een gedragscode die in alle gevallen gebruikt kan worden. Er bestaat wel de gedragscode van Aedes (Gedragscode soortenbescherming voor woningcorporaties) maar die geldt voor woningcorporaties en niet voor particulieren. Voor isolatiewerkzaamheden is er geen landelijke gedragscode.
Uit de Wet natuurbescherming volgt dat er meestal eerst moet worden onderzocht (door een ecologisch deskundige) of er beschermde diersoorten te verwachten zijn en als die verwachting er is, moet er verder uitgebreid onderzoek gedaan worden waaruit dan ook de mitigerende maatregelen volgen die effectief (kunnen) zijn. Er zal dan vaak eerst een ontheffing bij de provincie of omgevingsdienst moeten worden aangevraagd voordat er kan worden geïsoleerd.
Welke isolatiemaatregelen zijn dan wel mogelijk zonder in strijd met de Wet natuurbescherming te komen?
Daarover is op dit moment nog geen uitsluitsel te geven. Aangeraden wordt om contact op te nemen met het bevoegd gezag (provincie/omgevingsdienst) en na te vragen welke isolatiemaatregelen wel mogelijk zijn zonder een ontheffing. Dit kan per provincie verschillen.
Kan de wet niet gewoon worden aangepast?
De Wet natuurbescherming (en de straks de Omgevingswet waarin de Wet natuurbescherming opgaat) aanpassen kost veel tijd en is geen oplossing op de korte termijn. En daarbij, de verboden en veel verplichtingen uit de Wet natuurbescherming zijn rechtstreeks afkomstig uit Europese regelgeving (de Vogel- en Habitatrichtlijn). De Nederlandse wetgever is dus beperkt in de mogelijkheid tot het aanpassen van de nationale wet waarin de Europese regelgeving is geïmplementeerd.
3) Soortenmanagementplannen (SMP’s)
Is er een oplossing?
Wij verwachten dat wanneer gemeenten een soortenmanagementplan opstellen en hiermee een gebiedsontheffing verkrijgen via de provincie een mogelijke oplossing ontstaat. Deze is niet wettelijk geregeld maar lijkt wel mogelijk te zijn binnen de systematiek van de Wet natuurbescherming. Absolute zekerheid kunnen we niet geven omdat hierover nog geen jurisprudentie is (een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State).
Hoe werkt een gebiedsontheffing op basis van een soortenmanagementplan (SMP)?
Op dit moment wordt de gebiedsontheffing van de provincie of omgevingsdienst als de meest werkbare en op grote schaal toepasbare mogelijkheid gezien om kostbaar onderzoek en ontheffing aanvraag per gebouw te voorkomen. Het verdient de voorkeur om de SMP voor gehele gemeente op te stellen zodat er met een gemeentedekkende ontheffing in de hele gemeente gebouwen kunnen worden geïsoleerd.
Om een gebiedsdekkende ontheffing te verkrijgen is het nodig dat de gemeente een soortenmanagementplan (SMP) opstelt. Daarvoor voert een gemeente een ecologisch onderzoek uit voor een bepaald gebied (bijvoorbeeld gemeentebreed) en treft maatregelen voor de instandhouding van beschermde soorten zoals de vleermuis, waarna de provincie of de omgevingsdienst een ontheffing voor het hele gebied verleent aan die gemeente. Deze ontheffing kan dan worden gebruikt om na-isolatie mogelijk te maken binnen het gebied, ook door particulieren. Het meest logisch lijkt het nu om dit op gemeenteniveau te doen omdat dan in de gehele gemeente kan worden gestart met de isolatiewerkzaamheden en er geen aanvullende SMP's meer opgesteld hoeven te worden. Het laatste kan de kosten ook aanzienlijk beperken.
En wat kan er in tussentijd, voordat er een SMP is vastgesteld en ontheffing is verleend?
De pre-SMP aanpak
Het duurt 1,5 tot 2 jaar om een SMP op te stellen. Daaraan vooraf gaat nog het inkoop- of aanbestedingstraject van de gemeente om de opdracht daartoe aan een ecologisch bureau te verlenen. Een klein aantal provincies maakt het mogelijk om met een tijdelijke ontheffing toch aan de slag te gaan met isolatiewerkzaamheden. Daaraan zijn wel strenge voorwaarden verbonden en de tijdelijke ontheffing geldt voor een beperkte groep gebouwen. Dit wordt ook wel de pre-SMP aanpak genoemd. De provincie stelt daarbij de voorwaarde dat de gemeente ook een SMP laat opstellen op basis waarop de 'normale' gebiedsontheffing kan worden aangevraagd. Naast de voorwaarde dat er een SMP wordt opgesteld, gelden er ook nog andere vereisten en voorwaarden zoals het werken volgens de natuurkalender. Voor meer informatie zie bijvoorbeeld Provincie Utrecht en Provincie Overijssel.