Het was een opvallend beeld in de Tweede Kamer, afgelopen september. Leider Thierry Baudet van Forum voor Democratie bestemde minister Sigrid Kaag van Financiën indirect als spion van een vijandige mogendheid, waarop het voltallige kabinet de Tweede Kamer verliet. Slechts enkele dagen later was er de tweet van Forum-Kamerlid Pepijn van Houwelingen, die een foto twitterde van de ministers Ernst Kuipers en Karien van Gennip, met daarop een gefotoshopte nazivlag. De twee bewindslieden hebben intussen besloten op persoonlijke titel aangifte te doen tegen het Kamerlid.

Ophef
En het zijn niet alleen uitlatingen van Tweede Kamerleden die stof doen opwaaien, ook uitspraken van gemeenteraadsleden leiden tot ophef. Neem het Haagse raadslid Sebastian Kruis (PVV) die suggereerde dat PvdA’er Martijn Balster, eind september geïnstalleerd als wethouder, zijn Nederlandse naam beter kan veranderen in een Afrikaanse, meneer Ntula Kabongo. Zo zou hij een ‘bijdrage’ kunnen leveren aan een meer divers college. En dan is er nog raadslid Wil Verschuur (Beter Alphen) uit Alphen aan den Rijn, die onder meer twitterde dat premier Mark Rutte uit het vliegtuig gegooid moest worden en die ruziënde zwarte mensen ‘apen’ noemde.

Dit gedrag roept vragen op over de omgangsvormen. Hoe zijn die momenteel, maar vooral: hoe zouden die moeten zijn, zowel in de Tweede Kamer als in de raad? De zogenaamde ‘plegers’ beroepen zich zonder uitzondering op hun recht op vrije meningsuiting. Maar op welk moment komt dit recht in het gedrang met andere universele rechten, waarden en normen? En heeft het in dit verband zin om nieuwe omgangsregels vast te stellen?

Immuniteit
‘Gemeenteraadsleden moeten zich zonder terughoudendheid in publiek belang in het politieke debat kunnen uiten’, stelt Sikke Kingma, advocaat bij Pels Rijcken, het kantoor van de landsadvocaat . ‘Daarom kunnen zij niet strafrechtelijk worden vervolgd of civielrechtelijk worden aangesproken voor wat ze hebben gezegd in de raadsvergadering of in andere officiële vergaderingen van raadscommissies en bestuurscommissies. Dat staat zo in de Gemeentewet. Hetzelfde geldt voor de leden van het college en voor ambtenaren of anderen die aan de vergadering hebben deelgenomen.’
Maar deze immuniteit van raadsleden geldt volgens Kingma niet buiten de raadsvergadering. Voor uitlatingen op Twitter, in een interview in de krant of op tv kunnen gemeenteraadsleden gewoon worden aangesproken of vervolgd, net als niet-politici.

Raadsleden moeten zich zonder terughoudendheid in het politieke debat kunnen uiten

Toevallig, vertelt Kingma, ging het standaardarrest van de Hoge Raad over onrechtmatige uitlatingen, uit 1983, over uitlatingen van een raadslid. Het raadslid had een brief aan een raadscommissie ook verstrekt aan de pers, met daarin beschuldigingen over een derde. De brief aan de raadscommissie viel onder de immuniteit, maar het inlichten van de pers niet. De Hoge Raad besliste vervolgens dat bij de vraag of een uitlating onrechtmatig is, altijd de uitingsvrijheid moet worden afgewogen tegen de rechten van degene van wie de reputatie wordt geschaad.
 
Niet absoluut
De uitingsvrijheid is dus niet absoluut. ‘De uitingsvrijheid en het recht op bescherming van de eer en goede naam zijn allebei grondrechten.’ Welk grondrecht in een concreet geval het zwaarst moet wegen, hangt af van de omstandigheden. Hoe erg is bijvoorbeeld vanuit het algemeen belang gezien de misstand waar de uitlating over gaat? Gaat het over iemand in een belangrijke publieke functie of over een niet-publiek persoon? Hoe erg zijn de gevolgen van de beschuldiging? Hoe stevig zijn de beschuldigingen onderbouwd? Op welke manier worden ze gebracht? Dit soort vragen zijn van belang, stelt de advocaat.

Zorgvuldige afweging
Zelf adviseert en procedeert Kingma geregeld voor en over functionarissen in het openbaar bestuur. Zo verdedigde hij met succes bij de kortgedingrechter kritische uitlatingen – ‘maffia-achtige praktijken’ – van de toenmalige minister van Sociale Zaken Lodewijk Asscher over camping Fort Oranje. Ook won hij bij de Hoge Raad ten gunste van een Delfts gemeenteraadslid dat een wethouder had bekritiseerd rond de ‘Delftse gondelaffaire’.

Waar deze politici vrijuit gingen, werd bijvoorbeeld PVV-leider Geert Wilders voor zijn uitspraak over ‘minder Marokkanen’ uiteindelijk in 2021 door de Hoge Raad in cassatie veroordeeld voor groepsbelediging – overigens zonder dat daar een straf aan werd verbonden. Uit dat vonnis: ‘Ook een politicus moet zich aan de grondbeginselen van de rechtsstaat houden en mag niet aanzetten tot onverdraagzaamheid’. De rechter noemde Wilders’ uitspraken ‘onnodig grievend’.

Rechters zijn volgens Kingma over het algemeen terughoudend om in te grijpen, omdat uitingsvrijheid volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in een democratische samenleving van fundamenteel belang is om het politieke debat te beschermen. ‘Politici moeten een grote vrijheid hebben om zaken van algemeen belang aan de orde te kunnen stellen zoals zij dat nodig vinden. Aan de andere kant dragen politici ook een verantwoordelijkheid in het publieke debat. Zij moeten voorkomen uitlatingen te doen die aanzetten tot haat of geweld of discriminatie, en ook geen uitlatingen doen die aanzetten tot onverdraagzaamheid.’

Gedragscode
Gemeenten worstelen nogal eens met dit dilemma. Sommige zoeken de oplossing in een gedragscode, maar aan uitingen van politici buiten de raadsvergaderingen om wordt daarin nog maar weinig aandacht besteed. Arnhem kent wél zo’n gedragscode, naar Eindhovens voorbeeld, die in februari werd aangenomen.

Je kunt je afvragen of dit in een gedragscode moet worden vastgelegd

In de uitgebreide gedragscode staat ook een paragraaf met ‘regels rond de onderlinge omgang en de gang van zaken tijdens vergaderingen’. Zo moeten raadsleden zich in het openbaar van negatieve uitlatingen over gemeenteambtenaren onthouden. Dat geldt in raadsvergaderingen, maar ook via de krant of tv of op social media mogen zij elkaar niet persoonlijk aanvallen. Verder wordt gewezen op het belang van een ‘respectvolle omgang met elkaar en met de waarheid’. De manier waarop het college en de raad onderling met elkaar omgaan, heeft volgens de opstellers van de gedragscode immers ook invloed op de geloofwaardigheid van de politiek. ‘Sociale media zijn een platform waarbij we moeten blijven bedenken wat vrijheid van meningsuiting is en wanneer die overgaat in beledigingen en persoonlijke aanvallen’, zei GroenLinks-raadslid Marie José Navis er destijds over.

Tegenstem
Maar niet iedereen is gelukkig met de gedragscode. ‘Tot zover zijn dit redelijke eisen, hoewel je je moet afvragen of die in een gedragscode moeten worden vastgelegd,’ zegt het Arnhemse SP-gemeenteraadslid Gerrie Elfrink. Toch stemde de SP tegen, vooral vanwege het artikel dat gaat over de omgang met integriteitskwesties. ‘Die paragraaf betekent kort gezegd dat wanneer er een integriteitsschending plaatsvindt, je dat als raadslid voortaan niet meer aanhangig mag maken buiten de raad en het bestuur om,’ constateert Elfrink. ‘Als na overleg over een vermeende kwestie met het hoogste orgaan, de burgemeester, blijkt dat die een andere mening is toegedaan, moet je je daar als klokkenluider bij neerleggen. Dat komt niet overeen met de controlerende functie die de gemeenteraad heeft. Als SP-fractie doen wij regelmatig zelf onderzoek naar vermeende onrechtmatigheden, daar blijven we mee doorgaan. Voor de SP was dit dan ook de belangrijkste reden om afgelopen februari tegen de gedragscode te stemmen.’

In de praktijk merkt Elfrink overigens tot nu toe weinig van de invoering van de gedragscode, er wordt onderling nauwelijks over gesproken in de raad. ‘Ik denk wel dat we kunnen zeggen dat het een wassen neus is. Natuurlijk moeten we allemaal ons best doen om beschaafde, duidelijke taal te blijven spreken, maar deze code schiet zijn doel voorbij.’ Wat er gebeurt als hij iets op het spoor komt en dat toch openbaar aan de kaak stelt, kan Elfrink slechts gissen. ‘Dat zullen we dan wel zien.’