Laatst bijgewerkt: 11 november 2025

Versterken lokale democratie

zondag 26 november 2017

Gemeenten werken op veel terreinen met elkaar samen. Dat gaat meestal om taken die gemeenten gezamenlijk effectiever of efficiënter kunnen uitvoeren. In enkele gevallen is samenwerking wettelijk voorgeschreven, zoals bij de veiligheidsregio’s, de regionale GGD’en en de omgevingsdiensten. In de meeste gevallen is de samenwerking vrijwillig, bijvoorbeeld als het gaat om een regeling over afvalverwerking, een gezamenlijke sociale dienst of belastingsamenwerking. 

In een gemeenschappelijke regeling draagt een gemeentelijk ambt of een mix daarvan (zoals het college of de burgemeester) bevoegdheden over aan de gemeenschappelijke regeling. Deze Raadgever gaat in op de verschillende samenwerkingsvormen op grond van de Wgr, de aandachtspunten voor de raad bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling en de instrumenten voor de raad om te kunnen sturen op de samenwerking.  

Vormen van samenwerking

De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) onderscheidt verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerkingsvormen. Van meest naar minst vergaand zijn dit:

  • samenwerking in een openbaar lichaam
  • een gemeenschappelijk orgaan
  • een bedrijfsvoeringsorganisatie
  • een centrumregeling
  • de regeling zonder meer. 

Van deze vormen hebben het openbaar lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie rechtspersoonlijkheid. Zo’n organisatie kan mensen in dienst hebben, contracten sluiten of een stichting oprichten. De verdere vormgeving staat gemeenten grotendeels vrij. Het is daarom raadzaam om als gemeenteraad op basis van onderstaande aandachtspunten de inrichting van de gemeenschappelijke regeling goed te bepalen.

Rol van de gemeenteraad bij het aangaan van een regeling

De raad, het college of de burgemeester kunnen een gemeenschappelijke regeling aangaan, ieder voor zijn eigen taken. Ook gemengde regelingen zijn mogelijk, waarbij bijvoorbeeld zowel burgemeesters als colleges zijn betrokken. In de praktijk gaat het vaak om collegeregelingen. Bij een regeling waar raadstaken worden overgedragen, nemen de deelnemende raden afzonderlijk een gelijkluidend besluit voor het instellen van een gemeenschappelijke regeling. 

Als een gemeenschappelijke regeling louter college- en/of burgemeesterstaken bevat dan gaat het college en/of de burgemeester de regeling aan. In dat geval is de raad betrokken bij het aangaan van de regeling. Eerst hebben de betrokken raden de mogelijkheid een zienswijze in te brengen over de ontwerpregeling. Dit kan binnen acht weken na ontvangst van het ontwerp. Daarna moeten de betrokken raden toestemming geven. Daarvoor geldt een termijn van 13 weken. De raad kan de toestemming alleen weigeren als de regeling in strijd is met het recht of het algemeen belang. Van strijd met het openbaar belang is bijvoorbeeld sprake als onverantwoorde financiële risico’s worden genomen.

Aandachtspunten bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling

Het is van belang voor de gemeenteraad om scherp te zijn op een aantal punten bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling. Allereerst moet worden gelet op de vorm van de regeling, de organisatie en de taken en bevoegdheden. Verder is het volgende van belang:

Effecten voor de inwoners: niveau van dienstverlening

Is het duidelijk wat de gemeenschappelijke regeling levert en wat dat voor de inwoners betekent? Kan de raad zelf keuzes maken of bepaalt de meerderheid de dienstverlening voor alle deelnemende gemeenten? Het is de vraag of maatwerk per se beter is, dit kan ten koste gaan van de efficiencyvoordelen.

Stemverhoudingen

Hoe zijn de stemverhoudingen geregeld? Besluit men op basis van inwoneraantal? Welke effecten heeft dat voor de relatie tussen grote en kleine gemeenten? De WGR schrijft niet voor hoe de stemverhoudingen moeten zijn: dit moeten de partners in het samenwerkingsverband zelf afspreken.

Vertegenwoordiging en inlichtingen

Wie vertegenwoordigt de gemeente in de gemeenschappelijke regeling? Hoe wordt die vertegenwoordiger gekozen? Hoe krijgt de vertegenwoordiger vanuit de gemeente een standpunt mee? Hoe verantwoordt hij zich voor zijn optreden in de gemeenschappelijke regeling?

De raad of een raadslid kan het bestuur van het samenwerkingsverband of het bestuurslid dat de raad heeft aangewezen (bijvoorbeeld een wethouder) om inlichtingen vragen. In de regeling van het samenwerkingsverband kan geregeld worden hoe snel en op welke wijze deze informatie wordt verstrekt.

Het bestuur van een samenwerkingsverband heeft daarnaast een actieve informatieplicht jegens de betrokken gemeenteraden en het college heeft een actieve informatieplicht jegens de gemeenteraad over alles wat in samenwerkingsverband gebeurt. In de regeling moet staan waarover en hoe het bestuur van een samenwerkingsverband de inlichtingen actief verstrekt.

Ook kan de raad afspraken maken met het college over collectieve informatievoorziening over het gevoerde beleid van het samenwerkingsverband, bijvoorbeeld door het gebruik van (start)notities, voortgangsrapportages, informatieavonden, een infographic en een nieuwsbrief.

De afspraak kan zijn dat de portefeuillehouders in elke gemeente de raad informeren. Maak dan afspraken met het college over hoe de voortgang wordt gerapporteerd, bijvoorbeeld in commissievergaderingen. Bedenk dat meer sturing en verantwoording ten koste kunnen gaan van slagvaardigheid.

Zienswijzen op besluiten bestuur samenwerkingsverband

In de Wet gemeenschappelijke regelingen is geregeld dat de deelnemende raden hun zienswijze moeten kunnen geven op de ontwerpbegroting van het samenwerkingsverband, de instelling van een bestuurscommissie en oprichting van of deelneming door het samenwerkingsverband in privaatrechtelijke rechtspersonen.

In de gemeenschappelijke regeling moet geregeld worden ten aanzien van welke andere besluiten van het bestuur de raad een zienswijze naar voren kan brengen. Het bestuur moet een reactie geven op de zienswijze over deze aangewezen onderwerpen. In de praktijk gaat dit vaak om verordeningen die algemeen verbindende voorschriften inhouden of meerjarenplannen. 

Inspreekrecht/cliëntenparticipatie/burgerparticipatie

Hoe kunnen inwoners en organisaties invloed uitoefenen op de gemeenschappelijke regeling? Worden zij betrokken bij de voorbereiding van beleid? Zijn de bestuursvergaderingen openbaar? Is er een inspreekmogelijkheid, net zoals in de raadsvergaderingen? Zijn er vormen van burgerparticipatie mogelijk?

In de gemeenschappelijke regeling moeten afspraken worden gemaakt over hoe burgers betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid. Het uitgangspunt is dat dit geschiedt door toepassing van de uniforme openbare uitvoeringsprocedure (zoals vastgelegd in afdeling 3.4 van de Awb), maar in de gemeenschappelijke regeling kunnen ook andere wijzen worden vastgelegd.

Daarnaast moet omschreven worden voor welke besluiten deze zienswijzeprocedure geldt. Daarnaast kan het wenselijk zijn de inspraak niet via het bestuur van het samenwerkingsverband te laten lopen, maar juist via de gemeenteraden. 

Evaluatiemomenten en uittredingsafspraken

Is afgesproken wanneer evaluatie plaatsvindt? Kunnen gemeenten dan nog uittreden tegen redelijke kosten? Afspraken over evaluatie van de gemeenschappelijke regeling moeten verplicht in de regeling worden opgenomen. Ten aanzien van uittreding moeten er in de regeling afspraken worden opgenomen over de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden, de gevolgen voor het vermogen van het samenwerkingsverband (voor zover het gaat om een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie) en de gevolgen voor het vermogen van de deelnemende gemeenten. 

Instrumenten voor kaderstelling en controle door de raad

Is een gemeenschappelijke regeling eenmaal tot stand gekomen, dan hebben de betrokken raden verschillende manieren om invloed uit te oefenen op het gevoerde bestuur van het samenwerkingsverband. Sinds de wijziging van de Wgr op 1 juli 2022 heeft de raad meer mogelijkheden gekregen om invloed uit te oefenen op gemeenschappelijke regelingen. 

Hieronder volgt een beknopt overzicht van de verschillende instrumenten waarover de raad beschikt. Voor de leesbaarheid spreken we hieronder van ‘het bestuur’ indien het gaat om instrumenten ten aanzien van het bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan.

Agendacommissie

Een agendacommissie is geen formele raadsadviescommissie die de WGR noemt en is dus geen commissie met een wettelijke status. Wel komt deze commissie in de praktijk vaak voor. Een agendacommissie houdt met name in de gaten of de gemaakte afspraken voor informatievoorziening en verantwoording wel nageleefd worden, en kan voorstellen doen ter verbetering van dit instrumentarium. Daarnaast kan de agendacommissie gebruikt worden om zienswijzen, moties en dergelijke met elkaar te delen.

Regionale raadsadviescommissie

De betrokken raden kunnen een voorstel doen aan het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband om een raadsadviescommissie in te stellen. Deze adviescommissie kan zowel het bestuur als de betrokken raden adviseren. In deze adviescommissie zitten leden van de betrokken raden. Een regionale adviescommissie is alleen mogelijk bij een openbaar lichaam.

Inlichtingen van een door raad aangewezen bestuurder of bestuur samenwerkingsverband

De raad of een raadslid kan het bestuur van het samenwerkingsverband of het bestuurslid dat de raad heeft aangewezen (bijv. een wethouder) om inlichtingen vragen. Het bestuur van een samenwerkingsverband heeft ook een actieve inlichtingenplicht aan de betrokken raden. Zij moeten de raden dus actief de benodigde inlichtingen verschaffen. 

Kadernota en zienswijze ontwerpbegroting

Uiterlijk 30 april ontvangt de raad jaarlijks de kadernota (die gaat over de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening van de gemeenschappelijke regeling) van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. De raad kan hierover debatteren en eventueel ook reageren. Dit moet dan wel voor de ontwerpbegroting aan de raad wordt gezonden, anders heeft reageren op de kadernota geen zin meer. 

Bij deze kadernota kan de raad eventueel burgers en belanghebbenden betrekken (zie ook hierboven onder ‘Inspreekrecht/cliëntenparticipatie/burgerparticipatie’). Vervolgens krijgen de betrokken raden de mogelijkheid hun zienswijze naar voren te brengen op de ontwerpbegroting. Het bestuur moet schriftelijk een reactie geven op de zienswijze. De raad ontvangt de ontwerpbegroting twaalf weken voordat deze wordt aangeboden aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. 

Rekenkamer

Een gemeenschappelijke rekenkamer kan onderzoek doen naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het bestuur van het samenwerkingsverband gevoerde bestuur. Dit onderzoek kan ook gedaan worden naar het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur in het samenwerkingsverband (bijvoorbeeld het college). De rekenkamer bepaalt zelf welk onderzoek zij doet, maar de raad kan wel een verzoek doen aan de rekenkamer om een bepaald onderzoek te doen.

Regionaal enquêterecht

De betrokken raden hebben ten aanzien van het samenwerkingsverband de mogelijkheid een regionale onderzoekscommissie in te stellen, die een vergelijkbare taak vervult als de gemeentelijke onderzoekscommissie ten aanzien van het gemeentebestuur. Alle betrokken raden moeten instemmen met het instellen van een dergelijke commissie. 

Let op, de raad kan wel zelfstandig besluiten een gemeentelijke onderzoekscommissie in te stellen die onderzoek doet naar het handelen van het eigen gemeentebestuur in de gemeenschappelijke regeling. Een regionale onderzoekscommissie is echter een zwaar instrument, en zal daarom niet vaak gebruikt worden.

Meer informatie