Door Nienke van Renssen
Minder regels en meer overzicht. Meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk. Het doel van een initiatief in de fysieke leefomgeving staat centraal, in plaats van de vraag ‘mag het wel? . Daarbij moeten alle belangen samenhangend worden beoordeeld. Zo omschrijft het Ministerie van BZK de cultuurverandering door de Omgevingswet op zijn website.
Door de Vereniging voor Bestuursrecht zijn mijn collega Marco Lurks en ik vorig jaar gevraagd om een advies te schrijven over “Maatwerk in de Omgevingswet”. Een mooie opdracht, want maatwerk is hard nodig in de ingewikkelde fysieke leefomgeving. Maatwerk is een actueel onderwerp in het openbaar bestuur. Het speelt ook in het sociaal domein en in relatie tot een digitale overheid. Met maatwerk ben je flexibel. Maar je wilt ook zekerheid bieden, zodat burgers weten waar ze aan toe zijn. Voor de leefomgeving geldt dat met lokaal maatwerk de gemeente een integrale afweging maakt. Leidt een initiatief – alles overziend – tot meer kwaliteit in de leefomgeving? Kun je ten behoeve daarvan afwijken van een bepaalde regel of norm? Dat kan zeker, maar niet zomaar. Burgers en bedrijven moeten weten wat ze kunnen verwachten van de overheid.
De vraag was dan ook: hoe kun je flexibiliteit en rechtszekerheid combineren. Maatwerk kan een brug vormen tussen deze twee belangrijke waarden, maar dan moet er een stevig fundament liggen voor die brug.
Met een doelenbenadering kunnen gemeenten maatwerk bieden en tegelijk de rechtszekerheid waarborgen. Binnen het grotere doel van ‘een gezonde en veilige leefomgeving’ passen allerlei verschillende doelen. Het doel van de Omgevingswet is mooi maar abstract, maar het gaat om de feitelijke keuzes. Hoeveel geluidsoverlast is te accepteren voor een wijk? Wat telt zwaarder, het economisch belang van een bedrijf of de woningopgave? Uiteindelijk moet je kiezen.
Zo’n doelenbenadering vereist dat men in het omgevingsplan opneemt wat de beleidsdoelen zijn. Bijvoorbeeld een goed woon- en leefklimaat, duurzame energievoorziening, een gezond ondernemersklimaat, goede luchtkwaliteit etc. Alle regels in het omgevingsplan hebben een oogmerk, dat staat aan het begin van de paragraaf. Dit past het systeem van de Omgevingswet. Als je als gemeentelijk regelgever de doelen helder maakt en vervolgens maatwerk toepast, kun je aan de hand van doelen en oogmerken laten zien waarom je afwijkt. Dit is te onderbouwen aan de hand van een kringenmodel waarbij je laat zien hoever je bent afgeweken. Het moet helder en transparant zijn wanneer maatwerk wordt toegestaan en wat de afweging is.
Stel dat een initiatiefnemer een windturbine wil bouwen aan de rand van een woonwijk. Het betreft een brede groenstrook die is bestemd als recreatief gebied voor de wijk. Het doel voor de wijk is een goed woonklimaat en ruimte voor recreatie. Het initiatief voor een windturbine past in het beleidsdoel van duurzame energie dat ook opgaat voor de betreffende woonwijk. Maar, het kan afwijken van het doel van een goede woonomgeving. De vraag is dan: hoe wijkt het daarvan af? Door eisen te stellen aan de locatie, de slagschaduw en de geluidsbelasting is het denkbaar dat een windturbine geen inbreuk meer maakt op de kwaliteit van de leefomgeving voor de woonwijk. Door voorwaarden te verbinden aan maatwerk, kun je voldoen aan de oogmerken van verschillende regels.
Ook in dit geval moet je uiteindelijk kiezen. Als je een keuze hebt gemaakt en je wilt daarna toch afwijken, sta je voor een dilemma. Om daar goed uit te komen moet de overheid stelselmatig en consequent zijn. Dit is een dragend beginsel voor behoorlijk bestuur.
In het voorbeeld van de windturbine betekent consequent handelen niet alleen voorwaarden stellen aan het initiatief, maar ook dat het aanleggen van duurzame energie past in het beleid. Er lag al een plan. Burgers moeten kunnen achterhalen dat er beleid is, dat de gemeente niet ad hoc handelt. De paradox van maatwerk is dat je flexibel moet zijn, maar alleen voor onderwerpen die je stelselmatig en consequent nastreeft. Zo weten burgers dat het past in de lijn, en dat de gemeente verschillende doelen tegen elkaar afweegt.
Het Europese Hof toetst gemeentelijke regels aan de hand van drie vragen. Is de regel nodig, geschikt en is hij evenredig? We kennen deze toets onder andere van de zaak over detailhandel in Appingedam. Dit is ook voor de gemeentelijke regelgever een goede manier om een afwijking op het omgevingsplan te toetsen. Daarmee wordt een stevig fundament gelegd voor de brug tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. En bijkomend voordeel, wie stelselmatig en consequent handelt, zal niet snel ‘nat’ gaan voor een hogere rechtbank.
Nienke van Renssen is omgevingsjurist bij het programma Omgevingswet van de VNG
Meer informatie
