Samenvatting
In veel steden wordt gebruik gemaakt van digitale technologieën om de drukte te meten. De redenen om hiermee aan de slag te gaan lopen uiteen van de wens om toenemende drukte in binnensteden in goede banen te leiden en economische activiteit te monitoren tot het borgen van de volksgezondheid, mede ingegeven door de COVID-19 pandemie. Dit zorgt voor toenemende interesse van gemeenten voor de inzet van deze technologie, maar ook kritische aandacht voor de maatschappij.
Er zijn relevante ontwikkelingen in de maatschappij waarmee gemeenten rekening kunnen houden bij de inzet van digitale technologieën om drukte te meten. In toenemende mate zijn inwoners geïnteresseerd in en betrokken bij de inzet van digitale technologieën door gemeenten. Zij willen actief geïnformeerd worden om vertrouwen te kunnen hebben in de inzet. Daarbij speelt mee dat de nu al krachtige technologie in de toekomst met onder meer AI verder versterkt kan worden. Dan ligt ‘function creep’ op de loer: inzet voor steeds méér doelen. Ook de inzet van vergelijkbare technologie in bijvoorbeeld Hongkong voor de beperking van demonstratievrijheid baart zorgen. Het gebruik van privacy-by-design methodes en kaderstelling kan daarbij helpen.
Daarnaast zijn er enkele ontwikkelingen in de technologie voor druktemetingen. Ten eerste kunnen gemeenten kiezen tussen de inzet van ‘slimme’ of ‘domme’ apparatuur, wat afwegingen oplevert op het gebied van privacy en proportionaliteit. Ten tweede lijkt er bij gemeenten een verschuiving plaats te vinden van het inkopen van zogeheten totaaloplossingen naar toepassingen die ruwe data kunnen meten en daarmee makkelijker inzetbaar zijn voor meerdere opgaven (zoals veiligheid én ruimtelijke ordening). En ten derde is het voor gemeenten van belang om voor ogen te hebben dat technologieën de openbare ruimte op een hoog tempo aan het veranderen zijn en hier integrale, strategische keuzes in te maken.
Inleiding
Gemeenten hebben ervaring met de inzet van technologie voor het meten van drukte in de buitenruimte. Van ‘klikkers’ tot slimme beeldsensoren en natuurlijk wifi-tellers. Dit is deels bestaande technologie en deels experimenteel, zoals met radar, hittecamera’s en beeldanalyse. Gecombineerd met AI en ‘digital twin’ (een digitale kopie van de stad voor simulaties van bijvoorbeeld evenementen) is het een veelbelovend middel voor de inrichting en het leefbaar houden van binnensteden.
De interesse in dit soort technologie van gemeenten en bijvoorbeeld winkelgebieden neemt toe. Met name in de grotere steden zetten bezoekersstromen namelijk bepaalde delen van de openbare ruimte sterk onder druk. Drukte in de openbare ruimte kan namelijk allerlei gevolgen hebben. Enerzijds kunnen deze gevolgen negatief zijn, zoals wanneer er belemmerde doorgang op voetpaden of verkeerschaos ontstaat, of wanneer geluidsoverlast ontstaat voor omwonenden. Anderzijds kunnen deze gevolgen positief zijn, bijvoorbeeld wanneer lokale ondernemers kunnen profiteren van grote bezoekersaantallen.
Technologische ontwikkelingen maken steeds meer mogelijk op het gebied van druktemeten. Denk bijvoorbeeld aan de inzet van ‘slimme’ verkeerslichten, die verkeer kunnen herkennen op basis van AI of informatie kunnen delen met weggebruikers (zoals een adviessnelheid of de resterende tijd tot een groen of rood stoplicht). Of denk aan slimme camera’s, die door middel van AI-gedreven beeldherkenning kunnen tellen hoeveel voetgangers of fietsers zich in de openbare ruimte begeven. Zulke technologieën stellen gemeenten in staat om hun taken op efficiënte wijze te verrichten.
Tegelijkertijd roept de inzet van zulke digitale technologieën ook vragen op. Veel inwoners ervaren wantrouwen bij de inzet van digitale technologie door de overheid. Op het individuele niveau kan men zich afvragen of zij persoonlijk gevolgd kunnen worden wanneer ze zich in de openbare ruimte begeven. En op het collectieve niveau maakt men zich zorgen dat een te grote inzet van slimme camera’s misschien wel kan leiden tot een surveillancemaatschappij. Hier is de belofte van de technologie een tweesnijdend zwaard. Ervaringen met eerdere technologie die onbekende en oncontroleerbare gevolgen had, zoals de wijze waarop sociale media nu democratische waarden ondermijnen, maken dat gemeenten zeer zorgvuldig te werk willen gaan. Daar komt nog eens bij dat we in 2021 hebben gezien dat de Autoriteit Persoonsgegevens scherp toezicht houdt nu de AVG enkele jaren is geïmplementeerd.
Analyse
Er zitten verschillende aspecten aan de inzet van digitale technologieën om drukte te meten. Enerzijds zien we bij die inzet trends op het gebied van de maatschappij, de behoeften en verwachtingen van inwoners. Anderzijds kunnen we ook trends ontdekken in de technologie.
Maatschappelijke trends
Inwoners vragen meer inzicht, invloed en aanspreekbaarheid
De eerste maatschappelijke trend betreft het feit dat aandacht voor de inzet en impact van technologie de laatste jaren sterk toeneemt. Bewoners vragen overheden hierbij om grotere transparantie over de wijze waarop zij technologie inzetten en met welk doel zij dit doen, constateert onder meer het Rathenau Instituut. Inwoners en maatschappelijke organisaties onderzoeken ook de mogelijkheden om gemeenten hierover ter verantwoording te roepen, zoals via gekozen vertegenwoordigers in de raad.
Dit is een gezonde ontwikkeling, die aansluit de ambitie van gemeenten om met inwoners en andere stakeholders de kansen en grenzen van technologie te bepalen, om die vervolgens vast te leggen – bijvoorbeeld in codes als de Principes voor de Digitale Samenleving.
Uit onderzoek gedaan door TNO blijkt dat gemeenten binnen hun eigen organisatie nieuwe functies en processen inrichten specifiek voor digitale innovaties, zodat die aansluiten op maatschappelijke opgaven en om digitale grondrechten zoals privacy te beschermen. Allereerst doen ze dit door de privacy, security en data-officers te betrekken. Denk hierbij bovendien aan de ontwikkeling van instrumenten voor transparantie (zoals het ‘sensorenregister’), het publiek maken van de toepassing (zoals de ‘druktemeter’ in Hilversum) en het maken van deelbare ‘checks’ op privacy (de DPIA). Gemeenten zijn hier nog volop mee bezig, constateert ook de Autoriteit Persoonsgegevens in haar recente rapport ‘Aanbevelingen Smart Cities’.
Inwoners worden ook steeds nauwer betrokken, bijvoorbeeld in burgerpanels en ethische commissies die meedenken over de acceptabele inzet van sensoren of door het heft in eigen hand te nemen en samen met de buurt een sensornetwerk in te richten. Verschillende gemeenten hebben aangegeven dat het gebruik van online sessies een nieuwe doelgroep in staat stelt om mee te doen aan inspraak en vaak inspraak van goede kwaliteit oplevert. De gemeente Hilversum heeft zelfs een officieel burgerpanel in het leven geroepen wat zelfstandig deze inspraak organiseert en ook een officieel advies geeft vóór het nemen van een besluit door de gemeenteraad. TNO maakte in hun onderzoek uit interviews op dat inwonerbetrokkenheid regelmatig leidt tot aanpassingen en aanvullingen op een plan, en scherpe controle op de vraag of digitale grondrechten voldoende beschermd zijn.
Stadspanel Data – gemeente Hilversum
Om invulling te geven aan het betrekken van inwoners bij de inzet van digitale technologieën, heeft de gemeente Hilversum een onafhankelijk Stadspanel Data opgezet. Daarin zitten tien inwoners van de gemeente die een representatie vormen van de lokale bevolking.
Het Stadspanel Data brengt onafhankelijk adviezen uit over projecten waarin de gemeente digitale technologieën inzet. Eén van hun adviezen is gegaan over de inzet van de Druktemeter.
Tegelijkertijd geven gemeenten aan dat het organiseren van voldoende inspraak en draagvlak vaak veel inzet vergt. Sommige gemeenten hebben hiervoor een speciaal team die dit organiseert om goede inspraak met voldoende diversiteit te verzamelen. Het is nu nog vroeg om aan te geven welke manieren goed werken en welke aanpak bij welk soort oplossing het beste werkt. De VNG ondersteunt gemeenten hierbij door een gemeenschap van ethische commissies te faciliteren. Hier wordt kennis met elkaar gedeeld, net als behoeften voor verder onderzoek.
De verwachting is dat deze trend richting méér transparantie en verantwoording zich doorzet. Voor gemeenten betekent het dat deze nieuwe ‘checks and balances’ geleidelijk onderdeel worden van de dagelijkse praktijk. Hierbij helpt het dat het proces deels opnieuw doorlopen moet worden als een technologie een upgrade krijgt of voor een nieuwe opgave wordt ingezet. Het eindresultaat is meer inzicht en invloed voor inwoners en aanspreekbaarheid voor gemeenten.
Privacy by design
Uit onderzoek van TNO blijkt dat alle gemeenten bij het inkopen van oplossingen in de buitenruimte privacy-by-design beschouwen als essentiële eis. Privacy-by-design houdt in dat het ontwerp van de technologie rekening houdt met privacy en kan zelfs betekenen dat digitale toepassingen privacy garanderen. Wanneer een digitale toepassing rekening houdt met privacy betekent dit óf dat er geen persoonsgegevens worden opgeslagen (privacy gegarandeerd) óf dat de oplossing zo’n lage inbreuk maakt op de privacy dat dit mag volgens het doel waar de oplossing voor bedoelt is. De Algemene verordening gegevensverwerking schrijft hier duidelijk voor waaraan voldaan moet worden en dit wordt zo nodig getoetst door de Autoriteit Persoonsgegevens.
Grondslag speelt een essentiële rol in privacyvriendelijk opereren. De vraag is daarbij in welke (gemeentelijke) taak de dataverzameling moet ondersteunen en bepaalt of deze bijvoorbeeld in de gemeentewet ligt, of een (politiek) besluit vraagt die invulling geeft aan de afwegingsruimte van de AVG. Gemeenten zijn hierin niet de enige belanghebbende, maar werken bijvoorbeeld samen met de Politie bij de aanleg en gebruik van sensoren. Zij verkennen de mogelijkheid van verschillende autorisaties voor verschillende grondslagen, zodat elke partij alléén gebruik maakt van de sensor voor zover hun grondslag toelaat.
Gemeenten kunnen in hun inkoopproces voorwaarden stellen rondom privacy, wat ertoe leidt dat leveranciers oplossingen creëren die aan deze voorwaarden kunnen voldoen. Zij werken ook processen uit om die voorwaarden verankerd worden in de organisatie en bij de gebruikers, met bijvoorbeeld aanvullende toetsing wanneer het doel van een oplossing gewijzigd wordt.
Naast voorwaarden in het inkoopproces blijkt uit het TNO-onderzoek dat er ook gemeenten zijn die het inkoopproces hierop hebben aangepast met aanvullende eisen. Hierbij kan in plaats van direct een inkoopverzoek eerst een gesprek met een mogelijke leverancier gevoerd worden om ethische aspecten van de oplossing te bespreken. Ook zijn er gemeenten die de oplossing eerst bespreken met een burgerpanel om aanvullende zorgen, bezwaren en ook kansen boven tafel te kunnen halen. Uit de interviews komt ook naar voren dat leveranciers van bijvoorbeeld camerasystemen zich bewust lijken te zijn van de gevoeligheden, en hebben ook vaak het privacy-by-design principe als uitgangspunt.
Technologische trends
Slimme of domme apparatuur
Door technologische ontwikkeling is steeds meer mogelijk op het gebied van druktemetingen, maar de grote vraag voor gemeenten is vaak in hoeverre alles dat mogelijk is ook wenselijk is. In de buitenruimte kan zowel ‘slimme’ als ‘domme’ apparatuur worden ingezet. Slimme apparatuur is veelzijdig en biedt (soms te) veel mogelijkheden, waar domme apparaten slechts voor één doel geschikt zijn. Beide opties komen voor bij gemeenten in Nederland en kennen zowel voor- als nadelen.
Een voorbeeld: Bij het vervangen van een stoplichtinstallatie wordt de dure meetlus die ingefreesd zit in de weg vervangen door een goedkopere camera. Dit kan zowel een slimme als een domme camera zijn die een signaal stuurt naar de aansturing van het stoplicht. In de domme variant stuurt de camera een signaal als hij een auto ziet naderen, bij de slimme variant kan de camera ook doorgeven hoe snel de auto rijdt, hoeveel auto’s eraan komen, welke richting ze afslaan en of er wellicht een ongeluk is of door rood gereden wordt.
Een slimme camera biedt echter geen garantie op een slim systeem. De camera kan wel meer zien, maar de aansturing van het stoplicht kan hier nog niet altijd mee om gaan. Een slim systeem zou dan ook een aanpassing in de aansturing vereisen. Ook is het in een slim systeem mogelijk om bepaald rijgedrag aan te duiden als ongewenst, bijvoorbeeld wanneer auto’s door rood rijden. Om slimme apparatuur goed toe te passen worden dus meer afwegingen gevraagd van gemeenten, ook om in de toekomst onwenselijk gebruik van de apparatuur te voorkomen. Voorbeelden van zulke afwegingen zijn op het gebied van privacy, ethiek en proportionaliteit. Deze afwegingen zijn politiek van aard en zelden binair. Daarom is nauwere en genuanceerde betrokkenheid van de Raad op deze dossiers gewenst.
Een ‘domme’ oplossing kan ook voordelen bieden. Domme camera’s zijn volledig toegespitst op één taak, de dataverzameling kan daardoor beperkt worden, waardoor deze oplossing privacyvriendelijk is en in de toekomst ook zal blijven. Dit gaat bijvoorbeeld om een camera met een beperkte beeldresolutie of zelfs een ‘schuifje’ dat naar voor de lens schuift als hij niet in gebruik is. Ook kan het hierdoor zijn dat deze oplossing met minder opstartkosten en onderhoudskosten gemaakt kan worden. Het kan er echter wel voor zorgen dat innovatie geremd wordt, aangezien eenmaal aangeschaft er slechts beperkt vernieuwd kan worden met deze oplossing. Ook kan het leiden tot vragen van bewoners, zoals wanneer een misdrijf in het zicht van de ‘camera’ plaatsvindt, maar deze niet kan helpen bij de opsporing van daders. Het gemeentebestuur maakt hierin een bewuste, politieke, keuze. Een voorbeeld daarvan is de gemeenten Nijmegen. Daar zeggen ze: ‘Privacy by design is belangrijker dan de laatste 5% nauwkeurigheid.’
Shuttercam-project
Met de Shuttercam onderzoekt het Responsible Sensing Lab het effect van shutters, zogenaamde afschermkappen die over camera’s geplaatst zijn. In plaats van constant te monitoren, werken de camera’s alleen tijdens piekuren. Voorbijgangers zien dankzij de shutter duidelijk wanneer een camera aan of uit staat. Het doel is dat de camera's alleen de vereiste data verzamelen die de stad nodig heeft om haar taken uit te voeren, om zo het recht van inwoners te waarborgen om vrij en onbespied te kunnen rondlopen.
Het verschil in kosten tussen de twee varianten is vaak slechts beperkt. De apparatuur en software is grotendeels gelijk en vergeleken met de ingefreesde meetlus zijn zowel de slimme als domme variant fors goedkoper. Doordat bij gemeenten verschillende afdelingen andere doelen en inkoopregelingen hebben, komt het echter voor dat er zowel slimme als domme oplossingen toegepast worden in de binnenstad. Het voordeel van een slimme oplossing is juist dat deze voor meerdere doelen tegelijk toegepast kan worden, terwijl dit meer vraagt van het bewaken van onder andere de privacy.
Gemeenten maken veelal bewust een keuze voor één van beide varianten. Bij het meten van bewegingen in de openbare ruimte is dit ook zichtbaar. Gemeenten kiezen voor slimme apparatuur wanneer zij naast algemene drukte ook meer willen weten over welke gebieden op straat drukker of minder druk zijn, welke routes in de stad vaker of minder vaak worden genomen, wat de verhouding is van voetgangers, fietsers en auto’s of één van de vele andere opties. Voor domme apparatuur wordt vaak gekozen als deze aanvullende informatie niet nodig is, de gemeente wil dat apparatuur één functie heeft en ook in de toekomst niet voor andere (maatschappelijk ongewenste) doelen gebruikt zou kunnen worden.
Passantentellingen Nijmegen
In 2019 werd de gemeente Nijmegen genomineerd voor een Privacy Award voor hun project ‘Passantentellingen’. Daarin hebben zij gebruik gemaakt van een privacy-by-design methode om slimme camera’s te ontwerpen die het aantal passanten in de openbare ruimte kan tellen.
In feite zijn deze camera’s ‘dommer’ gemaakt om aan privacy-eisen te voldoen. Op basis van een algoritme zetten zij videobeelden direct om in punten en lijntjes, waardoor personen niet herkend kunnen worden.
Deelbare technologie in plaats van totaaloplossing
Een andere trend in de technologie betreft het feit dat in de bij gemeenten geleverde technologieoplossingen een verschuiving plaats lijkt te vinden van het inkopen van één totaaloplossing voor een specifieke rapportage, naar het inkopen van meetapparatuur die ruwe data levert die door de gemeente zelfstandig geanalyseerd kan worden en tot meerdere soorten rapportages kan leiden. Beide varianten wordt op dit moment door marktpartijen geleverd.
Deze verschuiving zorgt er voor dat er in andere samenstellingen van gemeentelijke gebruikers (veiligheid, evenementen, economische ontwikkeling, etc.) nieuwe combinaties gemaakt kunnen worden van meerdere bronnen van verschillende data (denk bijvoorbeeld aan drukte in een gebied gecombineerd met OV en verkeersdata). Dit leidt tot meer en beter inzicht en een breder algemeen beeld van de situatie in de stad waarbij niet alle kennis bij één marktpartij komt te liggen.
Wanneer de hele totaaloplossing ingekocht wordt ligt ook de volledige verantwoording bij één partij. Dit zorgt voor duidelijke lijnen als iets mis gaat. Bovendien heeft in zo’n geval de partij die het levert ook alle kennis in huis om de oplossing neer te kunnen zetten. Een nadeel is echter dat de gemeente vervolgens volledig afhankelijk is van de leverancier wanneer er nieuwe rapportages gevraagd worden. Hierdoor is het ook lastiger om over te stappen van leverancier (vendor lock-in) of verschillende delen van de stad met andere technologie uit te rusten.
Bij een aparte inwinning en toepassing is de verantwoordelijkheid verdeeld over meerdere partijen. Hierdoor wordt het systeem voor de gemeente complexer en moet de gemeente ook zelf een deel van de kennis in huis hebben. Dit zorgt voor een grotere vrijheid en flexibiliteit om systemen van verschillende partijen door elkaar te gebruiken wanneer ze zich aan dezelfde afspraken en standaarden houden. Ook wordt het mogelijk om meerdere dwarsdoorsnedes te maken van dezelfde dataset aan de hand van de juiste domeinkennis.
Nieuw gebruik van de openbare ruimte
De manier waarop de openbare ruimte gebruikt wordt is altijd aan verandering onderhevig. Technologische ontwikkelingen spelen daarbij een belangrijke rol. Gemeenten willen kunnen anticiperen op drukte in de toekomstige stad, wat maakt dat het van belang is om de technologische trends op waarde te schatten. Vergeleken met 10 jaar geleden lijkt de openbare ruimte nu anders gebruikt te worden. Hoe dit er in de toekomst uit zal zien is ongewis, maar tenminste een aantal verschuivingen is zichtbaar.
Sinds 2010 nam het aantal fysieke winkels af en het aantal horecagelegenheden toe, ook het aantal professionele evenementen groeide aanzienlijk tot 2019. Ook zijn steden verder en verder aan het urbaniseren en nemen sommige steden stappen om auto’s geheel uit de binnenstad te weren. Vanuit de Europese Green Deal is er verder de ambitie om significant meer laadinfrastructuur aan te leggen. Naast een publieke functie heeft de openbare ruimte ook steeds meer commerciële activiteiten: elektrische steps/scooters, bezorgdiensten, parken met evenementen, buiten sporten, etc. Samen met de steeds verdere digitalisering van zowel winkelen, werken als beleven zorgt dit voor een veranderend gebruik van de buitenruimte.
Waar het handig kan zijn om via de app te zien wanneer de bezorger met een elektrisch voertuig de maaltijd of het pakket komt bezorgen, kunnen de fietsen, scooters en/of steps die door zowel diensten als bewoners gebruikt worden zorgen voor ophopingen in de stad. Dit heeft in sommige steden geleid tot zones waarin wel of niet geparkeerd mag worden of specifieke parkeer infrastructuur voor deze (deel)voertuigen.
Mede doordat mensen steeds meer online kopen, komt er een trend naar voren dat ook het doel om naar de binnenstad te gaan verschuift van doelgericht winkelen naar recreëren. Dit is vooral zichtbaar bij de jongere generatie die de binnenstad meer recreatief gebruikt. Hoe dit invloed heeft op andere aspecten in de stad en een nieuwe blik op beleid voor de binnenstad zou kunnen leveren is nog onduidelijk.
In verschillende steden zijn in de afgelopen periode aanpassingen gedaan om betere druktemetingen en beïnvloeding van bezoekersstromen te doen. Voorbeelden hiervan zijn: overlast door het grote aantal fietsen oplossen met verplicht fietsparkeren of het geheel weren van fietsen; of het aanpassen van routes om de doorstroming te bevorderen en het straatbeeld te veranderen om de voetganger meer ruimte te geven. Daarnaast zijn veel evenementen aangepast in vorm om ook de drukte beter te spreiden.
Conclusie
In veel steden wordt gebruik gemaakt van digitale technologieën om de drukte te meten. De redenen om hiermee aan de slag te gaan lopen uiteen van de wens om toenemende drukte in binnensteden in goede banen te leiden en economische activiteit te monitoren tot het borgen van de volksgezondheid, mede ingegeven door de COVID-19 pandemie. Dit zorgt voor toenemende interesse van gemeenten voor de inzet van deze technologie, maar ook kritische aandacht voor de maatschappij.
Er zijn relevante ontwikkelingen in de maatschappij waarmee gemeenten rekening kunnen houden bij de inzet van digitale technologieën om drukte te meten. In toenemende mate zijn inwoners geïnteresseerd in en betrokken bij de inzet van digitale technologieën door gemeenten. Zij willen actief geïnformeerd worden om vertrouwen te kunnen hebben in de inzet. Daarbij speelt mee dat de nu al krachtige technologie in de toekomst met onder meer AI verder versterkt kan worden. Dan ligt ‘function creep’ op de loer: inzet voor steeds méér doelen. Ook de inzet van vergelijkbare technologie in bijvoorbeeld Hongkong voor de beperking van demonstratievrijheid baart zorgen. Het gebruik van privacy-by-design methodes en kaderstelling kan daarbij helpen.
Daarnaast zijn er enkele ontwikkelingen in de technologie voor druktemetingen. Ten eerste kunnen gemeenten kiezen tussen de inzet van ‘slimme’ of ‘domme’ apparatuur, wat afwegingen oplevert op het gebied van privacy en proportionaliteit. Ten tweede lijkt er bij gemeenten een verschuiving plaats te vinden van het inkopen van zogeheten totaaloplossingen naar toepassingen die ruwe data kunnen meten en daarmee makkelijker inzetbaar zijn voor meerdere opgaven (zoals veiligheid én ruimtelijke ordening). En ten derde is het voor gemeenten van belang om voor ogen te hebben dat technologieën de openbare ruimte op een hoog tempo aan het veranderen zijn en hier integrale, strategische keuzes in te maken.