Geerten Boogaard is sinds 1 mei vorig jaar bijzonder hoogleraar decentrale overheden op de Thorbeckeleerstoel aan de Universiteit Leiden. Hij schuwt stevige uitspraken niet. Er zitten ontwerpfouten in de huidige inrichting van het openbaar bestuur: de rol van gemeenteraden is te complex geworden, en omdat het Rijk geen prikkel heeft om na de decentralisaties de belangen van gemeenten goed in acht te nemen, komen die er berooid vanaf.

In zijn oratie, op vrijdag 6 maart, houdt Boogaard daarom een pleidooi voor blauwdrukdenken. Met, zegt hij, ‘een accentje op het dénken’. De vernieuwing van het openbaar bestuur profiteert daarvan. Het is niet de bedoeling dat er een allesomvattende blauwdruk komt voor de inrichting van het lokaal bestuur. ‘Maar ook een kleine verbouwing aan je huis laat je doen door een aannemer die weet hoe de zwaartekracht werkt, en niet door een beunhaas die dat als een abstract begrip beschouwt en maar wat doet.’ 

Boogaard, die zelf twee jaar voor het CDA in de gemeenteraad van Leiden zat, pleit daarom voor intelligent design: groot denken, klein doen. ‘Ik probeer daar juridische principes aan toe te voegen. Daar heeft het de laatste jaren wel aan ontbroken. Vroeger belemmerden juristen de vernieuwing van het openbaar bestuur met regeltjes en ficties, maar nu lijkt het eerder dat bestuurskundigen de zaken veel te complex hebben gemaakt, met hun rollen, doelen en taken voor de gemeenteraad.’

Dé blauwdruk van het Nederlandse openbaar bestuur is het Huis van Thorbecke. In hoeverre staat dat nog overeind?
‘Het heeft altijd onderhoud nodig, het wordt voortdurend bedreigd. Kijk naar het lokaal kiezersonderzoek. De identificatie van burgers met de wijk, de regio en de natiestaat is hoog, maar de gemeente en de provincie zijn daar tussenuit gezakt. De gemeente is als schaal losgeraakt van de identificatie met de overheid. Het Huis van Thorbecke kent de voortdurende ambitie om ervoor te zorgen dat de overheidsbevoegdheden aansluiten bij werkelijk bestaande gemeenschappen.’

Gemeenten hebben er taken bij gekregen, waardoor ze moeten samenwerken of fuseren. Daardoor gaan die nabijheid en betrokkenheid weer verloren. Is dat een probleem?
‘Ik heb problemen met redeneringen die beginnen bij de taak van de overheid. Dat zijn redeneringen waaruit dan vervolgens de optimale schaal wordt gekozen, en als laatste de vraag wordt gesteld hoe de inwoners erbij worden betrokken. Dan krijg je gemeenten waarbij de burger zich niet betrokken voelt. De vrijwillige brandweer kan er alleen zijn als er een gemeenschap is die dat wil dragen. Als mensen weglopen, staat de kazerne leeg. Dan heb je iets verkeerd gedaan. Ook voor gemeenten is dat een bedreiging. Er wordt zoveel geprofessionaliseerd dat de overheid niet meer samenvalt met feitelijk bestaande gemeenschappen.’

Het Huis van Thorbecke heeft altijd onderhoud nodig

Chaos
Die professionalisering heeft zich ingezet na de dualisering in 2002. Bij gemeenteraden heerst sindsdien rolverwarring, signaleert u in uw oratie. De raad moet verbinder zijn, aanjager, kaders stellen, ga zo maar door.
‘Ja, het is chaos. Je moet als raadslid zowat bestuurskundige zijn om te kunnen volgen wat precies de bedoeling is. Chaos is altijd in het voordeel van de machtigen. Zij kunnen de regel dan interpreteren zoals zij willen. Dan kan het gebeuren dat je je als raadslid door de wethouder het bos in laat sturen: “U gaat hier niet over. We hebben in een kadernota vastgelegd dat dit de bedoeling is”.
‘De hoofdregel is nog altijd dat de raad aan het hoofd van de gemeente staat. Dan ga je dus over alles waarover je wilt gaan. Als je meer ervaren wordt, weet je dat je altijd vragen mag stellen. Een sterk raadslid laat zich niet zo wegspelen. Maar het is niet alleen een kwestie van ervaring. De mogelijkheden voor wethouders om dit zo te doen, zijn toegenomen. De hoeveelheid rollen van de raad is toegenomen, en raadsleden zijn allemaal getraind in het dualistische idee dat ze ook in de gaten moeten houden waar ze niet over gaan.’

Het hoofdschap van de gemeenteraad staat nog steeds.
‘Ja, maar dat wordt nu zo gedefinieerd dat de raad eindverantwoordelijk is. Dat betekent dat het college bestuurt en de raad het college moet laten besturen. Dat hoeft niet te betekenen dat een raad op zijn handen moet blijven zitten. Ik was en ben tot nader order fan van Richard de Mos in Den Haag. Hij bracht een nieuwe vorm van politiek. Door alle modellen van kaderstelling en controleren hebben we de raad in een professionalisme gedrukt en is gezonde ombudspolitiek in een slecht daglicht komen te staan. Daar moeten we van terugkomen. De Mos heeft grote groepen mensen opnieuw bij de politiek gebracht, door samen met hen iets van de grond af op te bouwen. Dat is precies zoals ik het zou willen zien. Ik steek mijn hand niet in het vuur voor wat er precies gebeurd is met De Mos, dat moet uit onderzoek blijken. Maar ombudspolitiek is typisch iets voor het lokale bestuur.’

Een inwoner meldt zich bij een raadslid met het bericht dat hij of zij zich niet veilig voelt op een plein, en dan komt er cameratoezicht.
‘Wat is daar mis mee? Nu moet eerst uit een kadernota blijken wat het veiligheidsbeleid is van de gemeente, en of daar wel cameratoezicht bij past. Hoezo? Waarom mag je als raadslid niet gewoon een klacht van een inwoner meenemen waar je het mee eens bent? Dat is een inwoner van onze gemeente, dat mag hem niet overkomen. Daar heb je geen kadernota voor nodig. Als raadslid moet je die ervaring kunnen delen en de wethouder daarover kunnen bevragen.’

Hoe kunnen raadsleden weer in die positie komen?
‘Je moet bedenken dat lekenbestuur een eretitel is. En dat ombudspolitiek geen vies geurtje heeft. Er is een risico dat je de verkeerde ervaringen gebruikt. Maar dat betekent niet dat dit op zichzelf een slecht idee is. Aan het alternatief, met kadernota’s, zitten ook problemen. Alsof de raad een board of directors is. Dat is hij niet. De gemeenteraad is een platform van ervaringen uit de gemeenschap, die de gemeenschap in leven houden.’

Er zijn meer problemen, zegt u: rekenkamers slapen, griffies zijn onvoldoende bemenst.
‘Dat die rekenkameronderzoeken er niet komen, kan twee dingen betekenen. Of gemeenteraden maken de fout de rekenkamers niet te gebruiken, of er is geen behoefte aan. Rekenkamers zijn oorspronkelijk bedacht om de gemeenteraad te versterken, met de veronderstelling dat ze er gebruik van zouden maken. Dat doen ze niet. Dat kan betekenen dat het een slecht idee is.’

Het kan ook betekenen dat de coalitie er geen behoefte aan heeft, maar de oppositie wel.
‘Dan is dit een designvraag. Als je wilt dat rekenkamers effectief zijn, dan moet je het recht om onderzoeken te vragen aan een minderheid geven. Dan zul je zien dat er onderzoeken komen. Kortom: wil je een sterkere raad, dan moet je meer constitutioneel gaan nadenken. Wat gaat een raadslid met beperkte tijd doen?’

Een sterk raadslid laat zich niet wegspelen

Effectief bestuur
In uw oratie zegt u: dualisme zit niet tussen instellingen, zoals tussen raad en college, maar moet je organiseren tussen meerderheden en minderheden.
‘Ja, precies. Dualisme wordt bepaald door wat de meerderheid goed vindt. En dat is precies de meerderheid die belang heeft bij een goed functionerende regering. Daarom hebben we effectief bestuur.’

Dan heb je alleen als oppositie niets in te brengen.
‘Het is niet zo cynisch als in House of Cards. Maar als je vindt dat er meer weerwoord moet komen vanuit de oppositie, dan moet je de minderheid rechten geven.’

Is het personeelstekort bij de griffie een probleem?
‘Ja. En daarvoor geldt hetzelfde. Een griffie is zo sterk als de meerderheid van de raad haar laat zijn. Net als een goede rekenkamer, bouwt ook een griffier een zekere status op door zijn aandacht te verdelen tussen coalitie en oppositie. Als je het blauwdrukdenken verder doorvoert, dan moet je de afspraken daarover laten vaststellen door een meerderheid die dat doet in het besef dat ze na de volgende verkiezingen misschien weer een minderheid wordt.’

Tegelijkertijd signaleert u dat bij de decentralisaties het Rijk stelselverantwoordelijke blijft. Wat is daar het probleem van?
‘Als je de stelselverantwoordelijkheid in handen geeft van degene die verantwoordelijk is voor het beleid zelf, is er geen prikkel om terughoudend te zijn. Er moet beter worden toegezien op het begrenzen van die stelselverantwoordelijkheid, juist door die te beleggen bij iemand die wel een directe prikkel heeft om de grenzen van de stelselverantwoordelijkheid te bewaken.’

Niet gratis
Op een bijeenkomst met raadsleden zei emeritus staatsrechthoogleraar Douwe Jan Elzinga onlangs dat het probleem is dat het ministerie van BZK die rol niet meer heeft. Ziet u dat ook zo?
‘Ik deel die observatie. Vakdepartementen hebben geen belang bij een decentralisatie als zodanig. VWS wil primair goede zorg tegen redelijke kosten. Als je dat decentraliseert, dan kost het alleen maar geld. Democratie is niet gratis. Maar wie komt er dan op voor het lokaal bestuur en voor de democratische waarden? By design is dat BZK.’

U stelt voor om de 8600 raadsleden de Eerste Kamer te laten kiezen. Hoe gaat dat helpen?
‘Ik zeg daar gelijk bij dat dat wel een radicaal voorstel is. Er is nu te weinig tegenmacht georganiseerd, omdat er te weinig prikkel is voor het Rijk om met gemeenten rekening te houden. Als we toch spreken over hoe we de Eerste Kamer kiezen, is dit een goede manier om ervoor te zorgen dat er meer mensen in Den Haag hun oren laten hangen naar wat er leeft in gemeenten. Kijk naar de discussie over het abonnementstarief in de Wmo. Als dat voorstel werd behandeld door een Eerste Kamer die is gekozen door raadsleden, dan waren de klachten van gemeenten effectiever opgepakt.’

De Thorbeckeleerstoel werd in 1987 door het ministerie van Binnenlandse Zaken geschonken aan de VNG, ter ere van het 75-jarig bestaan van de vereniging.